La raccolta di scommesse su eventi non inseriti nei palinsesti ufficiali o complementari approvati dall’Amministrazione resta vietata anche quando la giocata riguarda un’estrazione numerica estera e non un evento sportivo. Lo ha chiarito la Corte d’appello di XXXX, confermando la sanzione amministrativa di 20 mila euro irrogata al titolare di un centro trasmissione dati collegato a un bookmaker stabilito in un altro Stato membro dell’Unione europea.
La vicenda trae origine da un controllo effettuato dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e dalla Guardia di Finanza presso un esercizio commerciale nel quale venivano raccolte giocate per conto di un operatore estero privo di concessione italiana. Gli accertamenti avevano rilevato l’accettazione di una scommessa relativa all’estrazione della lotteria numerica francese, un gioco di sorte gestito in Francia da un operatore sottoposto a controllo pubblico.
Non si trattava, quindi, di una scommessa sportiva, di una giocata su una partita di calcio o di un evento potenzialmente esposto a manipolazioni, bensì di una puntata collegata all’esito di un’estrazione numerica ufficiale straniera. Proprio questo elemento costituiva il fulcro della difesa del gestore, secondo cui il divieto previsto dalla normativa italiana avrebbe dovuto essere interpretato principalmente alla luce della finalità di contrasto al match fixing e, di conseguenza, non avrebbe potuto estendersi a giochi di pura sorte.
L’Amministrazione aveva invece contestato la raccolta di scommesse su un evento non inserito né nel palinsesto ufficiale nazionale né in un palinsesto complementare approvato. Da qui l’ordinanza-ingiunzione da 20 mila euro, adottata sulla base della disciplina introdotta dalla Legge di Stabilità 2015 per regolare l’attività dei centri trasmissione dati collegati a bookmaker esteri e ricondurre la raccolta delle giocate all’interno del circuito autorizzato.
Il titolare del centro aveva impugnato la sanzione sostenendo che il bookmaker estero fosse stato discriminato nelle precedenti gare italiane e si trovasse, per questo motivo, nell’impossibilità di collegarsi al Totalizzatore nazionale e di sottoporre i propri palinsesti all’approvazione dell’Agenzia. Aveva inoltre richiamato l’assoluzione ottenuta in sede penale per l’esercizio dell’attività di raccolta senza la licenza di pubblica sicurezza, sostenendo che tale esito dovesse incidere anche sulla legittimità della successiva sanzione amministrativa.
La Corte ha respinto questa impostazione, distinguendo nettamente il profilo penale dalla disciplina amministrativa dell’offerta di gioco. L’eventuale insussistenza di responsabilità penale per la raccolta effettuata tramite un operatore estero non comporta, secondo i giudici, una generale esenzione dagli obblighi imposti a chi opera sul territorio italiano. Il gestore del punto di raccolta resta tenuto a rispettare i limiti oggettivi previsti dalla normativa nazionale, tra i quali rientra il divieto di accettare scommesse su eventi non autorizzati.
Il passaggio centrale della decisione riguarda la funzione attribuita al palinsesto. Secondo la Corte, il sistema non serve esclusivamente a prevenire la manipolazione degli eventi sportivi. Il palinsesto rappresenta, più in generale, uno strumento di governo dell’intera offerta di gioco pubblico e consente all’Amministrazione di verificare preventivamente le tipologie di scommessa che possono essere proposte agli utenti.
Il controllo riguarda quindi sia gli eventi sportivi, come partite di calcio, incontri di tennis o altre competizioni, sia quelli non sportivi e i giochi di sorte. Tra questi rientrano le estrazioni numeriche estere, le lotterie straniere e le altre forme di scommessa collegate a eventi aleatori non compresi nell’offerta autorizzata in Italia. La natura del gioco non modifica l’obbligo di preventiva inclusione nel palinsesto nazionale o complementare.
La Corte ha individuato diverse finalità nel sistema: la tracciabilità delle giocate, la riconducibilità dei flussi a circuiti autorizzati, il controllo uniforme dell’offerta, la prevenzione delle frodi e dell’evasione del sistema concessorio, la tutela dei consumatori e la canalizzazione della domanda verso operatori sottoposti alla vigilanza pubblica italiana.
Da questo punto di vista, il divieto di raccolta fuori palinsesto opera come filtro preventivo sull’offerta complessiva. La sua applicazione non dipende dal rischio concreto di manipolazione del singolo evento, ma dall’esigenza di impedire che un operatore possa introdurre autonomamente sul mercato nazionale giochi e scommesse non sottoposti alla valutazione dell’autorità competente.
I giudici hanno inoltre evidenziato che consentire ai centri collegati a bookmaker esteri di offrire liberamente giochi non presenti nei palinsesti determinerebbe un’asimmetria rispetto ai concessionari autorizzati in Italia. Questi ultimi sono vincolati agli eventi ufficiali e a quelli inseriti nei palinsesti complementari previamente sottoposti al controllo dell’Amministrazione, mentre gli operatori privi di concessione potrebbero definire senza limiti il contenuto della propria offerta.
Una simile situazione, secondo la pronuncia, produrrebbe un vantaggio competitivo ingiustificato per la rete non concessionaria e favorirebbe la nascita di un canale parallelo sottratto alla vigilanza pubblica. Da qui la conclusione secondo cui il rispetto del palinsesto deve essere richiesto indistintamente a tutti i soggetti che raccolgono scommesse sul territorio nazionale.
Non è stata ritenuta decisiva neppure la circostanza che la lotteria fosse gestita da un operatore pubblico straniero e sottoposta alla vigilanza delle autorità del Paese d’origine. Nel settore dei giochi d’azzardo, ha ricordato la Corte, non esiste un obbligo generale di mutuo riconoscimento delle licenze e dei controlli rilasciati dagli altri Stati membri.
Ogni Paese può stabilire il livello di tutela ritenuto necessario e imporre proprie concessioni, autorizzazioni e verifiche preventive. La licenza rilasciata da un’autorità estera e la vigilanza esercitata sul bookmaker nello Stato di stabilimento non sostituiscono quindi il controllo richiesto dall’ordinamento italiano sulla raccolta effettuata nei punti fisici aperti al pubblico.
La Corte ha richiamato il margine di discrezionalità riconosciuto agli Stati membri dell’Unione europea nel settore del gioco d’azzardo. Le restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi possono essere considerate legittime quando perseguono finalità di ordine pubblico, prevenzione della criminalità, tutela dei consumatori e contenimento dei rischi connessi al gioco.
Il sistema concessorio italiano, secondo la decisione, non risulta incompatibile con questi principi. Le precedenti pronunce europee che avevano rilevato profili discriminatori in alcune gare del passato non hanno messo in discussione il modello concessorio nel suo complesso e non possono essere interpretate come una permanente esenzione dagli obblighi nazionali per gli operatori esteri o per i centri a essi collegati.
La decisione affronta anche il ruolo del titolare del centro trasmissione dati. La difesa sosteneva che il gestore svolgesse una funzione meramente esecutiva, limitandosi a trasmettere telematicamente le giocate predisposte dal bookmaker e non potendo verificare quotidianamente la presenza di ogni singolo evento nei palinsesti autorizzati.
La Corte ha respinto anche questa tesi. La responsabilità amministrativa è collegata alla condotta materiale di raccolta effettuata nel punto vendita. Il titolare del centro, pur operando come intermediario, è il soggetto che accetta la giocata sul territorio italiano ed è quindi tenuto ad astenersi dal raccogliere scommesse vietate. La natura esecutiva dell’attività non elimina l’obbligo di rispettare la disciplina nazionale.
Sono state giudicate infondate anche le censure relative alla procedura di regolarizzazione introdotta nel 2015. Secondo l’appellante, il meccanismo avrebbe imposto ai centri una forma di autodenuncia, costringendoli a dichiarare attività potenzialmente rilevanti sul piano penale. Per i giudici, invece, la procedura aveva carattere amministrativo e facoltativo e non comportava alcuna confessione o ammissione di responsabilità penale.
La sanzione non colpiva la mancata adesione alla regolarizzazione in quanto tale, ma la prosecuzione della raccolta al di fuori delle regole previste. È stata esclusa anche la necessità di notificare preventivamente la disciplina alla Commissione europea come “regola tecnica”, poiché le norme contestate regolavano l’attività territoriale dei punti fisici di raccolta e non un servizio fornito esclusivamente a distanza per via elettronica.
La Corte ha infine negato la necessità di sospendere il giudizio o di sottoporre nuove questioni alla Corte di giustizia dell’Unione europea. A suo avviso, i principi applicabili erano già stati chiariti dalla giurisprudenza europea: il diritto dell’Unione non impone la liberalizzazione del mercato dei giochi e non impedisce agli Stati di subordinare la raccolta a concessioni, licenze e controlli preventivi, purché applicati in maniera non discriminatoria e proporzionata.
L’appello è stato quindi respinto e la sanzione confermata. Il gestore è stato inoltre condannato al pagamento delle spese del secondo grado di giudizio, liquidate in poco meno di 4 mila euro, oltre all’ulteriore contributo unificato previsto in caso di rigetto dell’impugnazione.
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