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Scommesse, Consiglio di Stato conferma illegittimità distanziometro nel Comune di Bologna

In: Diritto, Scommesse

10 febbraio 2016 - 16:54


Consiglio-di-Stato

(Jamma) – Il Consiglio di Stato, tramite sentenza depositata depositata oggi, ha confermato l’illegittimità del “distanziometro” (limite di 1.000 mt dai luoghi sensibili) della sale scommesse nel Comune di Bologna.

 

Il ricorso, presentato dal Comune di Bologna contro una sala, chiedeva la riforma della sentenza del Tar Emilia Romagna con cui era stato negato il trasferimento della sede dell’attività di raccolta scommesse.

 

Si legge nella sentenza: “Il principio della “progressività” della riallocazione, è affermato dalla legge statale in relazione alle ubicazioni legittimamente assentite che risultassero contrastanti con le norme di salvaguardia successivamente definite attraverso la pianificazione di settore, quindi va a temperare un’ipotesi di limitazione delle attività economiche in essere ben maggiore di quella oggetto della controversia. Per il resto, ogni disciplina di tutela, ad effetti limitativi delle attività umane determina una cesura tra attività/ubicazioni autorizzate ed attività/ubicazioni (ancora) non autorizzate, senza che dai principi generali discenda la necessità di far salvi i procedimenti autorizzatori in itinere e, in generale, di stabilire una disciplina transitoria.

 

Appare invece fondata la censura rivolta al contenuto della misura di salvaguardia. Non tanto sotto il profilo dell’ampliamento delle categorie dei siti sensibili rispetto a quelle contemplate dal d.l. 158/2012, che nel caso in esame non assume rilevanza decisiva, posto che la nuova ubicazione prescelta dall’appellata non rispetta la distanza minima anche rispetto a due sedi scolastiche, categoria menzionata dalla legge statale. Quanto invece sotto il profilo dell’irragionevolezza della distanza minima di 1.000 metri, e del difetto di istruttoria e di motivazione in ordine all’effetto sostanzialmente preclusivo di nuove attività che avrebbe nello specifico contesto urbano di Bologna.
La difesa del Comune ne eccepisce l’inammissibilità, in quanto comporterebbero una sostituzione del giudice nell’esercizio di scelte di merito. Il Collegio non è di questo avviso.

 

Nel caso in esame, se l’effetto dissuasivo della distanza dalle sale giochi dei (luoghi in cui si trovano di regola i) soggetti da tutelare risponde ad un criterio presuntivo generalmente condiviso, manca una regola tecnica cui fare riferimento per misurare l’efficacia di una determinata distanza. Posto, dunque, che l’imposizione di una distanza di rispetto costituisce in via di principio uno strumento idoneo e necessario per tutelare l’interesse pubblico primario (prevenzione delle ludopatie), e che la massimizzazione della cura di tale interesse condurrebbe ad imporre distanze molto ampie, l’individuazione di una distanza, piuttosto che un’altra, discende invece dall’esercizio di una discrezionalità amministrativa, che effettui la ponderazione con i contrapposti interessi allo svolgimento delle attività lecite di gioco e scommessa, alla luce dei canoni della adeguatezza e della proporzionalità.

 

In particolare, risponde ad un’esigenza di ragionevolezza che, in esito ad una valutazione dei comportamenti dei soggetti più vulnerabili e dell’incidenza del fenomeno delle ludopatie in un determinato contesto, venga stabilita dalla legge una distanza minima fissa, presuntivamente idonea ad assicurare un effetto dissuasivo, proteggendo i frequentatori dei c.d. siti sensibili; oppure, che la legge indichi detta distanza di rispetto nella sua misura massima, ovvero nella sua misura minima, consentendo alle Amministrazioni territoriali e locali di valutare le rispettive situazioni e di individuare conseguentemente come adeguate distanze diverse purché rispettose del limite.

 

Senza pretesa di esaustività: una distanza minima di cinquecento metri è prescritta dall’art. 4 della l.r. Toscana 57/2013, dall’art. 7 della l.r. Puglia 43/2013 e dall’art. 6 della l.r. Basilicata 30/2014; una distanza minima di trecento metri è invece prescritta dall’art. 5-bis della l.p. Bolzano 13/1992, dall’art. 13-bis della l.p. Trento 9/2000, dall’art. 5 della l.r. Liguria 13/2015 e dall’art. 3 della l.r. Abruzzo 40/2013; una distanza minima, determinata dalla Giunta regionale, ma comunque non superiore a cinquecento metri, è prevista dall’art. 5, comma 1, della l.r. Lombardia 8/2013, e dall’art. 6 della l.r. Friuli VG n. 1/2014, analogo potere è attribuito ai Comuni dall’art. 6 della l.r. Umbria 21/2014, mentre l’art. 4 della l.r. Valle d’Aosta 14/2015 prevede la stessa distanza, ma consente ai Comuni di stabilire una distanza maggiore; infine, l’art. 20 della l.r. Veneto 6/2015, senza individuare una distanza di riferimento, attribuisce ai Comuni il potere di stabilire la distanza minima. La Regione Emilia Romagna non ha stabilito una distanza minima, così onerando gli enti locali di individuarla, contemperando gli interessi in gioco in relazione alle caratteristiche che assumono nello specifico contesto sociale di applicazione.

 

Pertanto, il Comune di Bologna avrebbe dovuto analizzare in modo approfondito l’incidenza delle ludopatie nel proprio territorio, valutare in relazione ad essa quale distanza di rispetto poteva ritenersi astrattamente adeguata alla consistenza del fenomeno da contrastare, e verificare se, in relazione alla diffusione dei siti sensibili, una simile distanza fosse misura proporzionata e sostenibile, in quanto tale da non impedire di fatto nuove ubicazioni per gli esercizi commerciali del settore e la disponibilità di sedi alternative in vista di possibili trasferimenti degli esercizi in attività. Può convenirsi che, al riguardo, si trattasse di esercitare una discrezionalità piuttosto ampia, limitatamente sindacabile. Tuttavia, nel caso in esame, non è stato argomentato dal Comune appellante, né risulta dalla documentazione in atti, che valutazioni di tal genere siano state compiute. La difesa del Comune richiama (oltre che, genericamente, un atto di indirizzo della Regione, da cui il Comune avrebbe tratto i dati di un censimento sul gioco d’azzardo effettuato su scala nazionale dalla Presidenza del Consiglio e dell’indagine conoscitiva curata da Eurispes e dalla Onlus Telefono Azzurro circa il coinvolgimento dei bambini) il verbale della seduta del Consiglio comunale in cui è stata approvata la modifica regolamentare; ma dalla lettura degli interventi, assai estesi, dell’assessore competente e dei rappresentanti di tutte le forze politiche, non si evincono considerazioni specifiche e basate su argomenti non esclusivamente di natura politica, circa l’adeguatezza e l’incidenza concreta sul territorio della distanza minima di 1.000 metri contenuta nella proposta da approvare.

 

Per contro, come sopra esposto, a corredo della censura la società appellata ha prospettato elementi (non espressamente confutati dalla difesa del Comune) che, unitamente alla considerazione dei meno impegnativi limiti di distanza adottati in altre Regioni, appaiono tali da poter mettere seriamente in discussione la ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità della decisione di stabilire una distanza di 1.000 metri. Infine, per quanto esposto, la pianificazione comunale prevista dalla l.r. 5/2013 si concretizza in disposizioni “urbanistico-territoriali”, aventi finalità di tutela della salute, ma anche di qualità ambientale urbana in senso lato.

 

La differenza, rispetto ad una disciplina come quella del regolamento di polizia urbana, oltre che nelle finalità di cura di interessi pubblici (in quel caso, concernenti l’incolumità pubblica ed il decoro urbano) che la ispirano, sta nel fatto che per il regolamento edilizio, quale componente della pianificazione urbanistica generale, la l.r. 20/2000 prevede un procedimento che comprende fasi di partecipazione idonee a far emergere la effettiva consistenza degli interessi in gioco, così da consentire valutazioni complete e razionali. Proprio ciò che, per quanto esposto, non risulta essere avvenuto ai fini dell’adozione della norma regolamentare oggetto della controversia.

 

Va aggiunto che non sembra che l’esame di questo profilo di censura (in quanto non dedotto con appello incidentale) debba ritenersi precluso dalla circostanza che il TAR (nell’accogliere il motivo di ricorso incentrato sulla mancata attuazione dell’art. 7, comma 10, del d.l. 158/2011) ha accennato anche alla riconducibilità della norma regolamentare impugnata a finalità di ordine pubblico, posto che comunque è mancata in primo grado una espressa considerazione della natura della potestà esercitata, e che non vi è corrispondenza biunivoca tra la potestà pianificatoria e le molteplici finalità perseguibili. Anche sotto questo profilo (cfr., supra, 9.1.), pertanto, il ricorso introduttivo è fondato ed avrebbe dovuto essere accolto. Dalla fondatezza dei profili di censura esaminati per ultimi, discende che la sentenza di primo grado merita di essere confermata, per quanto riguarda l’accoglimento del ricorso introduttivo, ma con la diversa motivazione sopra esposta. Le spese del doppio grado di giudizio, stante la relativa novità delle questioni affrontate, possono essere integralmente compensate tra le parti. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e conferma, con diversa motivazione, la sentenza appellata”.

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