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La disciplina dei giochi in Italia tra monopolio pubblico e mercato

In: Mercato

19 aprile 2013 - 18:14


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La Fondazione Codere per il progetto: “La regolamentazione del mercato dei capitali in Brasile e in Italia: un’analisi internazionale comparata”

(Jamma) – Con il Patrocinio del Senato della Repubblica, presso la Fondazione Cassa di Risparmio di Orvieto, la Fondazione Bruno Visentini e la Fondazione Getulio Vargas hanno presentato oggi i risultati della ricerca congiunta “La regolamentazione del mercato dei capitali in Brasile e in Italia: un’analisi internazionale comparata”, realizzata nell’ambito di un accordo internazionale di collaborazione scientifica tra i due Organismi italiano e brasiliano.

Di seguito l’abstract della ricerca finanziata dalla Fondazione Codere e realizzata in collaborazione con la Fondazione Bruno Visentini e l’Università Luiss di Roma presentato questo pomeriggio nel Seminario annuale di Orvieto organizzato dalla FBV in collaborazione con la Fondazione della Cassa di Risparmio di Orvieto.

La Fondazione Codere ha partecipato ai lavori in corso ad Orvieto come partner della FBV con cui ha avviato una collaborazione internazionale in campo giuridico-amministrativo per una comparazione tra sistemi di “giochi e scommesse” italiano e spagnolo di cui l’abstract dal titolo: ” Ricognizione e analisi del quadro giuridico-amministrativo italiano in tema di giochi e scommesse e comparazione con quello spagnolo ” è l’anticipazione consegnata alla stampa dell’intero lavoro che sarà reso noto e illustrato pubblicamente il 30 maggio prossimo in un incontro nella Biblioteca della Camera dei Deputati. Domani mattina la Fondazione Codere parteciperà anche all’incontro trilaterale con la fondazione brasiliana Getulio Vargas di San Paolo (Brasile) e la Fondazione Bruno Visentini che chiuderà l’assise di
Orvieto.

La disciplina dei giochi in Italia tra monopolio pubblico e mercato

(a cura di G. Fidone e A. Linguiti)

Autori: V. Ansalone, P. Batalocco, M. Cestari, G. De Stefano, G. Fidone, L. Giacobbe, E. Gregni, A. Linguiti, S. Magistro, F. Mataluni, S. Natalicchio, E. Russiani.

Editore: Giuffrè, 2013 (in corso di pubblicazione)

Il settore dei giochi e delle scommesse, pur nella molteplicità e sovrapposizione delle normative susseguitesi nel tempo, ha assunto in Italia un’importanza crescente e rappresenta una realtà dalla quale non può prescindersi: sia sotto il profilo fiscale, essendo i giochi e le scommesse una attività dalla quale lo Stato ritrae consistenti entrate, sia sotto il profilo economico, tanto che i giochi sono considerati la terza “industria” italiana, sia sotto il profilo del lavoro, attesi gli indubbi indotti occupazionali del settore.

A fronte di ciò, è diffusa l’opinione, sia nella collettività che nelle istituzioni, del disvalore morale e sociale del settore del gioco e delle scommesse, del quale si tendono a sottolineare solo alcuni aspetti negativi, quali la infiltrazione della criminalità organizzata attratta dalle prospettive di remunerazione offerte dal settore ed il rischio per la salute dei cittadini (c.d. ludopatie) con particolare riguardo ai soggetti svantaggiati (minori e anziani). Gli operatori del settore lamentano, ad esempio, il sopravvenuto rifiuto di molteplici istituti di credito di concedere finanziamenti e leasing sulla base di prescrizioni contenute nei c.d. codici etici degli istituti medesimi.

Il volume, frutto dello studio di diversi autori, fornisce una panoramica generale ed obbiettiva della disciplina del settore dei giochi e delle scommesse in Italia sotto l’aspetto prevalentemente amministrativistico, compreso l’inquadramento di tale disciplina nel contesto Europeo, e senza mancare la trattazione di profili tributari e penali. Vi è poi il confronto tra il sistema italiano e quello della Spagna, ove esiste il problema della frammentazione delle fonti dovuta alla divisione dello Stato nelle Comunità Autonome.

Lo studio è suddiviso in otto capitoli ripartiti come segue.

Il primo capitolo afferisce al diritto comunitario nel quale manca, a tutt’oggi, una disciplina del settore ovvero la fissazione di principi e standards comuni. Pur non mancando tentativi di armonizzazione, destati soprattutto dalle nuove potenzialità offerte dai c.d. giochi e scommesse on line (v. “Libro verde sul gioco d’azzardo on-line nel mercato interno” del marzo 2011 ovvero anche la “Comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale ed al Comitato delle Regioni relativo al gioco d’azzardo on line” del 23 ottobre 2012), gli Stati membri risultano legittimati a definire discrezionalmente le regole e le condizioni interne per l’esercizio delle attività di gioco e scommessa. Infatti, la disciplina dei giochi rientra tra quei settori in cui sussistono, tra gli Stati membri, divergenze considerevoli di ordine morale, religioso e culturale sicché, in assenza di armonizzazione comunitaria in materia, ad ogni singolo Stato membro viene demandata la valutazione, alla luce della propria scala di valori, delle esigenze che la tutela degli interessi di cui trattasi implica.

Il secondo capitolo si occupa della disciplina Italiana, prendendo le mosse dalla Costituzione del 1948 che, pur non occupandosi direttamente dei giochi, stabilisce alcuni principi che governano la materia. Tale disciplina si fonda sul monopolio pubblico (esercitato dall’AAMS – oggi Agenzia delle Dogane e dei Monopoli -) delle attività connesse al gioco e sul regime “concessorio”, attraverso il quale il monopolista pubblico conferisce il diritto di esercitare l’attività a soggetti privati. Negli ultimi anni si è registrata una politica legislativa altalenante caratterizzata, da un lato, da una spinta espansionistica evidentemente giustificata dagli interessi di carattere fiscale e finanziario dello Stato, dall’altro, dalla crescente e sempre più allarmata preoccupazione di arginare il gioco e le scommesse on line e di prevenire sia le c.d. ludopatie che l’infiltrazione criminale.

Nel terzo capitolo, sono state esaminate, con un taglio più marcatamente pratico, le modalità italiane dello svolgimento di alcuni giochi specifici ovvero il lotto, il superenalotto e l’eurojakpot, le scommesse a quota fissa, gli apparecchi di intrattenimento (newslot e videolottery), il poker ed i giochi di casinò on line, le lotterie istantanee e tradizionali, il bingo.

Nel quarto capitolo, sono stati affrontati, più precisamente, gli interessi pubblici coinvolti nel settore del gioco e delle scommesse e le ragioni del monopolio pubblico e si è dato atto di quale importanza oggettiva rivesta oggi tale settore anche sotto il profilo dell’indotto economico ed occupazionale e non solo di prelievo fiscale. Si è altresì evidenziato che le attività di raccolta ed esercizio del gioco e delle scommesse hanno assunto un’importanza finanziaria strategica, in quanto i relativi proventi costituiscono, anche in periodi di crisi, una straordinaria e cospicua fonte di entrata per il bilancio pubblico da destinare ad iniziative meritevoli e sociali. E’ stato fatto un esame del fenomeno c.d. ludopatico ed un accenno ai rischi della diffusione della criminalità sottesi ad una non corretta canalizzazione del gioco.

Il quinto capitolo si occupa della comparazione tra la regolazione amministrativa italiana e spagnola del settore dei giochi. Tale ultimo ordinamento è caratterizzato dalla moltitudine delle discipline delle diciassette Comunità Autonome, che rende incerto e complesso l’accesso al mercato degli operatori economici. Non manca peraltro una recente regolazione nazionale dei giochi di ambito statale e del gioco on line (Ley 13/2011), che ha creato, per i giochi non riservati allo Stato, un sistema di licenze che consentono l’accesso dei privati alle attività di gioco. Ne risulta un sistema frammentato con difficili conflitti di competenza tra Stato centrale e Comunità Autonome.

Il sesto capitolo riguarda i limiti dell’accesso di operatori stranieri nel mercato italiano dei giochi e passa in rassegna le principali pronunce della giurisprudenza comunitaria, ma anche interna, sul tema. La disciplina del settore risente del potenziale conflitto tra i principi fondamentali dei Trattati relativi alla libera circolazione delle merci, alla libertà di stabilimento e alla libertà di prestazione dei servizi, da un lato, e le ragioni protezionistiche, invocate dagli Stati membri (e in particolare dall’Italia), poggianti sull’esigenza di preservare l’ordine pubblico, l’ordine sociale o la salute della collettività e dei singoli, dall’altro. Inoltre, le ragioni che possono tener lontani gli investitori stranieri dal nostro Paese non si limitano ad aspetti di carattere prettamente giuridico ma rivestono anche carattere fattuale e ambientale e sembrano difficilmente superabili.

Il settimo capitolo approfondisce l’esame delle distorsioni provocate dalla criminalità organizzata e della normativa volta a prevenire, controllare e sanzionare condotte criminali, fraudolente e di riciclaggio. Viene sottolineato che controlli mirati, unitamente ad una responsabile applicazione della normativa antiriciclaggio nonché all’adozione di idonei modelli organizzativi di gestione e controllo da parte delle società del settore, rappresentano strumenti efficaci e sufficienti di contrasto all’espansione del fenomeno criminale.

L’ottavo capitolo si occupa della disciplina fiscale dando conto della caotica stratificazione normativa – spesso frutto di esigenze estemporanee – e dei tre principali sistemi di imposizione: il prelievo monopolistico (lotto, superenalotto e affini, e lotterie), il prelievo sull’organizzatore del gioco (concorsi pronostici e scommesse, bingo e apparecchi da intrattenimento), ed il prelievo sulla vincita (di nuovo lotto, superenalotto e affini, lotterie istantanee ed apparecchi da intrattenimento di ultima generazione – cd. Videolottery -). Vengono forniti anche dati sulla tendenza del prelievo fiscale (non in linea con l’ammontare della raccolta) e non manca un riferimento comparatistico al “federalismo fiscale”, unico nel suo genere, presente in Spagna.

In conclusione, può rilevarsi che la disciplina interna del settore, che pure è arrivata ad un certo grado di maturità, è frutto della contrapposizione tra monopolio pubblico e apertura al mercato. Sebbene non si possa trascurare la necessità di un’efficace azione di contrasto delle possibili ricadute negative del gioco lecito, quali la ludopatia, la linea lungo la quale l’ordinamento dovrebbe muoversi è quella di promuovere forme consapevoli e responsabili del gioco, senza che si verifichi l’inutile effetto dannoso di pregiudicare un settore trainante dell’economia nazionale, in termini di occupazione e di prelievo fiscale. Sarebbe, infine, auspicabile il riordino dell’intera normativa attraverso un vero e proprio testo unico dei giochi in grado di delineare un quadro legislativo omogeneo e coerente.

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