Accolti in parte gli appelli di Gamenet e Lottomatica Videolot Rete: confermata la natura contrattuale delle penali, ma importi ritenuti eccessivi e criteri di calcolo da rivedere
Il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente gli appelli presentati da Gamenet S.p.A. e Lottomatica Videolot Rete S.p.A. contro l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, annullando alcuni provvedimenti con cui erano state applicate penali per presunte violazioni dei livelli di servizio nella gestione della rete telematica degli apparecchi da gioco AWP e VLT.
La decisione riforma la sentenza del Tar Lazio (Sezione Seconda) n. 21805 del 3 dicembre 2024, che aveva respinto i ricorsi delle società concessionarie.
La vicenda riguarda una serie di provvedimenti adottati da ADM nel 2023 con cui l’amministrazione aveva contestato il mancato rispetto degli standard di servizio previsti dalla convenzione di concessione del 20 marzo 2013 per la gestione della rete telematica degli apparecchi da intrattenimento previsti dall’articolo 110, comma 6, del TULPS.
Tra le sanzioni oggetto del contenzioso figurano una penale di 14.090 euro nei confronti di Gamenet per disservizi relativi al periodo tra il 21 marzo e il 31 dicembre 2013, un ulteriore provvedimento con cui erano state applicate penali per 268.890 euro per violazioni dei livelli di servizio nello stesso periodo, e altre contestazioni relative al 2014 che avevano portato all’applicazione di penali pari a 340.429,60 euro e 24.819,10 euro. A queste si aggiunge il provvedimento nei confronti di Lottomatica Videolot Rete con cui ADM aveva determinato penali complessive pari a 3.711.181,47 euro per presunte violazioni registrate nel corso del 2014.
Le società avevano impugnato i provvedimenti sostenendo, tra le varie censure, che le penali avessero in realtà natura di sanzioni amministrative e che, di conseguenza, dovessero rispettare i principi previsti dalla legge n. 689 del 1981. Secondo questa tesi, sarebbero stati violati i principi di legalità, proporzionalità ed effettività della sanzione, anche in considerazione del tempo trascorso tra i fatti contestati e l’adozione dei provvedimenti.
Il Consiglio di Stato ha però condiviso la valutazione del Tar secondo cui le penali previste dalla convenzione hanno natura contrattuale. I giudici hanno infatti evidenziato che le clausole inserite nella convenzione di concessione si collocano nello schema della clausola penale prevista dal codice civile, configurandosi come un risarcimento forfettario e anticipato del danno derivante dall’inadempimento degli obblighi assunti dal concessionario.
Secondo il Collegio, il fatto che la normativa faccia riferimento a “sanzioni a titolo di penali” non muta la natura dell’istituto, che resta riconducibile alla disciplina civilistica. Di conseguenza non trovano applicazione le regole tipiche delle sanzioni amministrative, come quelle relative alla irretroattività o alle modalità di contestazione previste dalla legge n. 689 del 1981.
Il Consiglio di Stato ha inoltre ritenuto legittimo, in linea generale, il sistema di quantificazione delle penali introdotto da ADM con la determinazione direttoriale del 16 marzo 2021, che prevede una componente fissa e componenti variabili collegate alla gravità dell’inadempimento e alla recidiva. Secondo i giudici, la scelta di attribuire un peso maggiore alla recidiva rispetto all’annualità della violazione non risulta irragionevole, poiché la reiterazione degli inadempimenti rappresenta un indicatore significativo dell’affidabilità del concessionario.
Nonostante ciò, il Collegio ha ritenuto che l’ammontare complessivo delle penali applicate nel caso concreto fosse manifestamente eccessivo. Nella decisione si evidenzia in particolare il notevole intervallo di tempo trascorso tra gli inadempimenti contestati e l’applicazione delle penali, nonché il fatto che i criteri di quantificazione siano stati definiti solo nel 2021, diversi anni dopo i fatti oggetto di contestazione. I giudici hanno inoltre rilevato che l’amministrazione non aveva fatto uso del potere riduttivo previsto dalla stessa determinazione direttoriale.
Per queste ragioni il Consiglio di Stato ha ritenuto necessario applicare una riduzione equitativa delle penali, disponendo che nel ricalcolo venga utilizzato il minimo previsto dalla convenzione e dal relativo allegato tecnico.
La sentenza ha inoltre individuato alcune criticità nelle modalità di calcolo adottate dall’amministrazione. In particolare è stato chiarito che il tetto massimo dell’11% del compenso effettivo previsto dalla convenzione deve essere calcolato separatamente per i sistemi di gioco AWP e VLT, e non sommando tra loro i compensi relativi ai due sistemi.
Il Collegio ha inoltre accolto la censura relativa al metodo utilizzato per determinare le penali in caso di violazioni del livello di servizio riguardante l’integrità del software dei terminali VLT. Secondo i giudici, una volta superata la soglia del 50% di apparecchi con anomalie, la penale deve essere applicata solo agli apparecchi eccedenti tale soglia e non all’intero numero di apparecchi risultati irregolari.
Alla luce di queste valutazioni il Consiglio di Stato ha annullato i provvedimenti adottati dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli il 16 marzo 2023 e il 21 giugno 2023, lasciando comunque all’amministrazione la possibilità di adottare nuovi provvedimenti conformandosi ai principi indicati nella sentenza.
Le spese del doppio grado di giudizio sono state integralmente compensate tra le parti, in considerazione della complessità della vicenda e della soccombenza reciproca.
