Il TAR Campania conferma che, per negare o sospendere una licenza TULPS, serve un quid pluris: elementi concreti che dimostrino contiguità criminale o un reale pericolo per l’ordine pubblico
Una recente giurisprudenza in materia di licenze Tulps evidenzia che non basta elencare casi di presenze di pregiudicati per negare un rilascio ai sensi dell’articolo 88 Tulps. Occorre documentare una circostanza riferibile al soggetto, come l’essere dedito ad attività delittuose o avere una comunanza di interessi con soggetti legati alla criminalità. Questo principio si può estendere anche al fatto che non è sufficiente dare una mera evidenza della presenza di pregiudicati all’interno di una sala per disporne la sospensione o la chiusura (articolo 100 Tulps). È necessario un quid pluris, da individuare e provare, per evitare iniziative ingiustificate che possono determinare effetti collaterali non voluti, come la perdita di gettito erariale e di presidio di legalità, con il conseguente spostamento dell’attività su circuiti illegali o non concorrenziali.
Si tratta della sentenza del TAR Campania n. 7805/2025, pubblicata il 3 dicembre 2025, relativa al giudizio RG 2894/2024, con cui i Giudici hanno accolto il ricorso di un operatore a cui era stata negata la licenza ex art. 88 Tulps sulla base di un elenco di frequentazioni con soggetti pregiudicati.
Per negare il rilascio di una licenza serve un quid pluris rispetto alla frequentazione di pregiudicati
Il principio di diritto espresso nella sentenza è rilevante perché affronta il tema seguente: “Per quanto suggestivo possa essere l’elenco dei precedenti dei soggetti trovati in compagnia del ricorrente (…), essi non provano che il ricorrente sia dedito ad attività delittuose o che abbia una comunanza di interessi con soggetti contigui al mondo della criminalità, tanto più che si tratta di controlli avvenuti in un lungo arco temporale che non permette di ritenere che vi fosse una vera frequentazione dalla quale dedurre una comunanza di interessi in attività illecite, e non meri contatti occasionali, come astrattamente possibile”.
I Giudici richiedono quindi un quid pluris rispetto a una mera elencazione: “Occorrerebbe un’attività istruttoria che fornisca elementi che, anche in via presuntiva, permettano di ritenere che l’istante (…) sia contiguo al mondo della criminalità e che, quindi, abbia (all’attualità) interessi in comune con soggetti dediti al crimine; solo in tal caso il sospetto che l’attività oggetto della licenza richiesta possa essere strumentalizzata a fini illeciti (per es. riciclaggio di denaro frutto di reati) acquisterebbe consistenza”.
Anche per la sospensione di una licenza serve un quid pluris rispetto alla presenza di pregiudicati
La stessa sentenza offre uno spunto di riflessione anche per altri casi relativi alla gestione delle licenze Tulps. In particolare, riguarda la casistica della presenza di pregiudicati rilevata dalla Questura all’interno di una sala, collegata alla possibilità di emettere un provvedimento di sospensione dell’esercizio.
L’articolo di riferimento, il 100 Tulps, prevede diverse ipotesi di sospensione: “Il questore può sospendere la licenza di un esercizio, anche di vicinato, nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini”.
Al di là dei casi di tumulti e gravi disordini, che costituiscono presupposti chiari una volta accertati, emerge un problema nel definire la discrezionalità tecnica quando si debba argomentare la sussistenza del presupposto di “abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che costituisca un pericolo per l’ordine pubblico”.
Analogamente a quanto indicato nella diversa fattispecie giuridica trattata nella sentenza richiamata, anche per la sospensione non può bastare una mera elencazione di presenze di pregiudicati nella sala per giustificare il provvedimento.
Da un lato, è chiaro che la giurisprudenza prescinde da qualsiasi responsabilità del titolare della sala, posto che questi non è tenuto né nelle condizioni di accedere ai documenti relativi ai carichi pendenti degli avventori.
Dall’altro lato, occorre un quid pluris rispetto alla mera presenza, per evitare che persone con precedenti penali, ma dal comportamento ordinato ed ineccepibile, diventino da sole motivo di sospensione. Non può essere secondario il fatto che la presenza di avventori con precedenti penali passi inosservata agli altri clienti.
La proporzione tra soggetti con precedenti penali e la popolazione residente
È incontrovertibile che in Italia (come in ogni altro paese) vi sia la presenza di persone con precedenti penali. Perciò, la mera presenza dovrebbe essere considerata un dato di fatto registrabile in qualsiasi luogo aperto al pubblico.
Ciò è rilevante anche ai fini del requisito della abitualità. Una persona con precedenti penali o senza è infatti normale che possa frequentare abitualmente luoghi pubblici, come i supermercati. È quindi necessario comprendere quale circostanza concreta renda una mera presenza un “abituale ritrovo”.
L’indice dell’arco temporale di osservazione
Un indice di riferimento richiamato di frequente è l’arco temporale di osservazione delle verifiche effettuate. Tuttavia, questo dato da solo non è sufficiente, poiché potrebbe risultare troppo ampio (rendendo la presenza diluita, ordinaria e non patologica al punto da non giustificare la sospensione) oppure troppo ristretto (con la presenza quindi non abituale, concentrata o sporadica, e quindi non fonte di allarme). Diviene pertanto rilevante fornire evidenza, accanto all’arco temporale di osservazione, anche della frequenza e del numero delle verifiche effettuate.
L’indice del numero delle persone verificate
Un altro parametro spesso richiamato è il numero delle persone con precedenti penali identificate. Anche in questo caso, il dato da solo non è sufficiente per diverse ragioni.
Innanzitutto, occorre chiarire se si tratta delle stesse persone o di soggetti sempre diversi, poiché quest’ultima circostanza escluderebbe certamente il requisito dell’abitualità.
In secondo luogo, il numero delle presenze di persone con precedenti penali deve essere rapportato al numero complessivo degli avventori, per valutare se sussista una situazione peculiare della sala in questione oppure se le proporzioni rispettino i valori percentuali nazionali o locali tra popolazione con e senza precedenti penali.
In mancanza di studi pubblici sul numero di persone con precedenti penali in Italia (detenute o in libertà), si può fare riferimento alla popolazione detenuta o a chi è sottoposto a misure di esecuzione penale esterna. Uno studio del CNEL del 2025 indica che tale quota rappresenta circa lo 0,3% della popolazione nazionale. È evidente che tale percentuale fotografa solo la realtà dei soggetti sottoposti a misure penali, mentre la percentuale complessiva di persone con precedenti penali è sostanzialmente superiore.
La giurisprudenza e la discrezionalità tecnica nell’adozione del provvedimento
In sintesi, la giurisprudenza consolidata sulla valutazione dei presupposti di pericolo ex art. 100 Tulps, pur riconoscendo ampi poteri discrezionali all’organo preposto, esclude che la mera presenza di pregiudicati, in assenza di altre circostanze rilevanti e senza accertata disordinarietà, possa da sola giustificare la sospensione dell’attività. È necessaria una valutazione completa dell’effettivo pericolo da prevenire.
In particolare, deve essere dimostrato un collegamento tra la presenza, anche abituale, di soggetti con precedenti penali e la necessità di sospendere l’attività per un reale “pericolo per la collettività” e per l’ordine pubblico.
Occorre indicare “le ragioni per le quali la presenza di persone con precedenti penali determina un pericolo per l’ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini, (…) accadimenti correlati a tale presenza, sintomatici di un pericolo per gli interessi protetti [evitando] valutazioni apodittiche non supportate da elementi oggettivi” (Tar Milano, sentenza n. 3150/2009).
È stato altresì chiarito che un singolo episodio può legittimamente determinare l’applicazione delle misure ex art. 100 Tulps qualora abbia carattere di gravità e allarme per la collettività, configurando un oggettivo pericolo per la sicurezza pubblica (Cons. Stato, n. 1752/2016).
Anche l’urgenza ha i suoi specifici presupposti
Analizzando il presupposto dell’urgenza, la giurisprudenza ha affermato che la mancata comunicazione di avvio del procedimento è giustificata in presenza di ragioni di celerità, rinvenibili “ex se, nel pericolo di compromissione dell’ordine pubblico rappresentato dalle circostanze considerate per l’emanazione della misura di sicurezza” (Consiglio di Stato, sentenza n. 755/2014).
Tale omissione è stata considerata giustificata, ad esempio, quando “innumerevoli fatti criminosi si sono verificati in prossimità dell’esercizio commerciale nell’ultimo biennio, nonché la gravità dell’ultima vicenda considerata (il grave ferimento di un minore durante un evento musicale)” (Tar Campania, sentenza n. 787/2025).
La sospensione è solo l’extrema ratio
Va ricordato che, anche quando si riscontri la presenza di soggetti con precedenti, la sospensione rappresenta la misura più severa, ma non l’unica né necessariamente la prima da adottare.
Possono essere applicate altre misure preventive, come indicate nella Circolare del Ministero dell’Interno del 21/01/2025, “Adozione delle linee guida per la prevenzione di atti illegali e situazioni di pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica all’interno e nelle immediate vicinanze degli esercizi pubblici”, laddove si individuano soluzioni alternative all’art. 100 Tulps.
Queste misure sono non solo meno afflittive per l’esercente, ma anche più efficaci, poiché adattate alla fattispecie concreta valutata dalla Questura.
Conclusioni
L’argomento è delicato, e occorre riconoscere l’importanza dell’operato delle forze investigative a tutela dell’ordine pubblico.
Tuttavia, vi sono due aspetti fondamentali. Da un lato, gli operatori del settore costituiscono un controllo di primo livello e svolgono una funzione di pubblico servizio; sospenderli anche temporaneamente può ridurre il presidio complessivo.
Dall’altro lato, l’art. 187 del Regolamento di Attuazione del Tulps impone agli esercenti di rispettare il principio secondo cui “non possono, senza legittimo motivo, rifiutare le prestazioni del proprio esercizio a chiunque le domandi e ne corrisponda il prezzo”.
Per queste ragioni, i provvedimenti di sospensione ex art. 100 devono essere motivati, evidenziando il quid pluris e mostrando che la sospensione è inevitabile, perché non sostituibile con misure graduali più efficaci e meno penalizzanti, salvaguardando così gettito erariale, presidio di legalità e livelli occupazionali.
A cura dell’avvocato Geronimo Cardia
