Questo articolo nasce come approfondimento a partire da una recente pronuncia del Tribunale di Torino, depositata nel dicembre 2025, che ha annullato una sanzione amministrativa da 110.000 euro legata all’utilizzo di apparecchi da intrattenimento senza vincita in denaro, i cosiddetti ticket redemption. La decisione, intervenuta in un settore da anni attraversato da incertezze regolatorie e contenziosi, offre l’occasione per riflettere sul rapporto tra disciplina nazionale e diritto dell’Unione europea, sul dovere del giudice di disapplicare norme interne incompatibili e sulle conseguenze della mancata notifica delle regole tecniche alla Commissione. La sentenza torinese si inserisce così in una linea giurisprudenziale ormai ventennale, che continua a incidere profondamente sull’assetto autorizzatorio degli apparecchi di puro intrattenimento.
Un principio che ritorna: il giudice come garante del diritto dell’Unione, lo scrivevo già nel 2005 e ora come allora tanti lo hanno capito.
La recente sentenza del Tribunale di Torino, sugli apparecchi Comma 7 Tulps, ovvero senza vincita in denaro, depositata nel dicembre 2025, segna un nuovo e significativo punto fermo nell’applicazione del principio di primato del diritto dell’Unione europea, riaffermando il dovere del giudice nazionale di disapplicare la norma interna incompatibile con il diritto UE direttamente efficace [1].
Il caso riguarda gli apparecchi di intrattenimento di cui all’art. 110, comma 7, lett. c-bis TULPS (cd. ticket redemption) e ha condotto all’annullamento di una sanzione amministrativa di 110.000 euro, fondata su disposizioni nazionali ritenute inapplicabili perché in contrasto con la Direttiva 2006/123/CE (Direttiva Servizi)
Il Tribunale ha disapplicato l’art. 38 della legge n. 388/2000 nella parte in cui impone un nulla osta preventivo per la messa in esercizio di apparecchi di gioco lecito, richiamando espressamente la giurisprudenza della Corte di cassazione (sentenze n. 3997/2024 e n. 31603/2025).
Secondo tale orientamento, l’obbligo autorizzatorio preventivo costituisce una duplicazione del controllo pubblico e un ostacolo ingiustificato alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi all’interno dell’Unione europea.
Ne consegue l’incompatibilità dei controlli preventivi con il diritto UE, restando invece legittimi solo i controlli successivi, giustificati da esigenze di ordine pubblico o di tutela del consumatore.
Accanto al profilo eurounitario, la sentenza individua un ulteriore vizio decisivo: l’assenza, al momento dei fatti (2019), di una disciplina tecnica applicabile agli apparecchi ticket redemption.
Sebbene il legislatore fosse intervenuto già nel 2012 per ovviare alla dimenticanza tramite l’art.1 comma 475 della LEGGE 24 dicembre 2012, n. 228 introducendo i commi 7 c-bis e 7 c-ter dell’art. 110 TULPS, Ma il Decreto tecnico attuativo fu inviato alla Commissione TRIS DG Imprese solo dopo 4 anni col Decreto notificato numero 2016/211/I e mai stato emanato e reso attuativo.
La regolamentazione tecnica attuativa è stata adottata dopo la legge 13 ottobre 2020, n. 126, dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli solo nel 2021, dopo un iter di notifiche mai pienamente portato a compimento.
La logica seguita dal Tribunale di Torino non rappresenta un unicum, ma si inserisce in una continuità giurisprudenziale di lungo periodo. Già nel 2005 il Tribunale di Chiavari aveva affermato l’inapplicabilità delle norme interne non notificate alla Commissione europea, ritenendo la mancata notifica ai sensi della mai notificate ai sensi della Direttiva 98/34/CE (oggi 2015/1535), un vizio procedurale sostanziale, idoneo a privare la norma nazionale di efficacia nei confronti dei singoli.
Tale pronuncia rappresenta uno dei primi esempi, nell’ordinamento italiano sul gioco, fu poi ribadito nel 2006 dal TAR Emilia-Romagna – Parma nel noto caso Videobriscola, promosso dallo scrivente, con l’annullamento del diniego di nulla osta e il riconoscimento della carenza di potere dell’amministrazione in presenza di norme tecniche non notificate.
La conferma istituzionale UE: la risposta della Commissione europea nel 2021.
Il quadro è stato ulteriormente chiarito sul piano istituzionale dalla Risposta del Commissario Thierry Breton a nome della Commissione europea del 3 giugno 2021, resa a seguito di interrogazione parlamentare.
La Commissione ha affermato in modo inequivoco che:
i giochi di abilità o di intrattenimento e gli apparecchi che non distribuiscono vincite in denaro non rientrano nell’esclusione prevista per il gioco d’azzardo e sono pienamente soggetti alla Direttiva 2006/123/CE.
Ne consegue che la Direttiva Servizi si applica integralmente agli apparecchi di puro intrattenimento e senza vincita, confermando l’incompatibilità di regimi autorizzatori preventivi come quelli previsti dall’ordinamento italiano.
Non va infine dimenticato che lo Stato italiano è già stato destinatario, in passato, di una procedura d’infrazione specifica in materia di apparecchi da intrattenimento (n. 2005_5055), relativa agli ostacoli alla libera circolazione delle merci. La procedura, durata oltre sette anni e giunta alla fase di parere motivato, si è chiusa solo a seguito di modifiche normative marginali, senza eliminare le criticità strutturali del sistema.
Dalla sentenza di Chiavari del 2005, poi a seguire di Mantova, Viterbo, al Tribunale penale di Roma, passando per la Videobriscola, e dopo 20 anni alla giurisprudenza della Corte di Cassazione e fino alla decisione del Tribunale di Torino del 2025, emerge dunque una linea di continuità giuridica evidente: quando il legislatore nazionale introduce regimi autorizzatori o tecnici in contrasto con il diritto UE, il giudice è tenuto a intervenire mediante la disapplicazione. Tuttavia, tale strumento non può sostituire indefinitamente l’adeguamento legislativo, necessario per garantire certezza del diritto agli operatori economici ed evitare contenziosi seriali.
Il permanere di regimi transitori, prorogati da ultimo fino al 31 dicembre 2026, e le difficoltà connesse alla riomologazione degli apparecchi di puro intrattenimento dimostrano come il problema resti aperto, fra l’altro riconosciuto pure dalla stessa amministrazione nell’ultima Determina [2]. In assenza di un intervento organico e coerente con il diritto dell’Unione, il contenzioso continuerà a rappresentare il principale luogo di effettiva tutela dei diritti riconosciuti dall’ordinamento europeo. (Eugenio Bernardi)
[1] La Giurisprudenza di legittimità è intervenuta di recente in argomento (Sent. n. 3997 del 13.02.2024 e n. 31603 del 03.12.2025) rilevando il contrasto tra l’art. 38 della Legge n. 388/2000, come modificato dall’art. 22 della legge n. 289 del 2002 e la Direttiva 2006/123/CE e risolvendo la questione in favore dell’applicazione della normativa eurounitaria.
Pertanto si ritiene che questo Tribunale debba disapplicare la normativa nazionale e nella fattispecie l’art.38 Legge n.388/2000, in favore della Direttiva-Servizi, poiché ritiene che il rilascio di nulla osta per la messa in esercizio degli apparecchi – risultando una duplicazione del titolo autorizzativo per la messa in distribuzione, in spregio ai principi di liberalizzazione dettati dalla normativa eurounitaria – non rientri negli obblighi in capo al gestore ed il mancato rilascio non integri la violazione dell’art. 110, comma 9, lettera d) TULPS.
[2] VISTE le comunicazioni pervenute dalle associazioni rappresentative del settore, in merito alla complessità della disciplina e alle difficoltà applicative legate alla regolamentazione in materia di apparecchi da intrattenimento senza vincita in denaro per il settore dello spettacolo viaggiante, composto da piccoli o piccolissimi operatori non specializzati, anche in ordine alla possibile sovrapposizione con le procedure di certificazione a fini di sicurezza previste da precedenti regolamentazioni;
