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Tar Umbria: la ludopatia è ‘tecnicamente’ collegata al gioco d’azzardo e non attiene alle NewSlot

In: Apparecchi Intrattenimento, Diritto, Newslot, Videolottery

27 aprile 2012 - 16:02


awp20

Bastia Umbra. Il sindaco conferma il divieto di installare new slot nei centri sociali ma apre il confronto con i responsabili

 

TAR di Perugia sospende l’ordinanza del sindaco di Bastia Umbra per la limitazione d’orario delle New slot

 

(Jamma) Per il Tribunale Amministrativo dell’Umbria va annullata l’ordinanza del sindaco in base alla quale viene disciplinato l’orario di funzionamento degli apparecchi da intrattenimento con vincita in denaro sulla base del presupposto che queste garantiscono l’ordine pubblico e la tutela della popolazione. Il “provvedimento – scrivono i giudici nella pronuncia con la quale accolgono il ricorso contro l’ordinanza del sindaco di Bastia Umbra che limitava l’utilizzo degli apparecchi da intrattenimento dalle 13 alle 23 – “prefigura un contesto di allarme sociale connesso al gioco, d’azzardo, ed anche lecito, e si pone nella prospettiva di arginare tale problema, ponendo una limitazione oraria alla fruibilità, tra l’altro, degli apparecchi da gioco posti all’interno di esercizi commerciali o pubblici, nelle aree aperte al pubblico, nei circoli privati ovvero all’interno delle sale giochi”. E invece “bene si intende, anche a livello di principio, come gli apparecchi idonei per il gioco lecito, interessati dal presente provvedimento, che, a termini dell’art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S., si caratterizzano per il costo della partita non superiore ad un euro, solo marginalmente interessano l’area della “ludopatia”; tecnicamente, infatti, tale patologia è collegata al gioco d’azzardo, mentre qui viene in rilievo un gioco lecito, frutto di un bilanciamento di interessi effettuato dal legislatore statale”. Da qui “ In ogni caso, anche ad escludere lo sviamento di potere, il provvedimento è affetto da vizio motivazionale, in quanto, a fronte di una previsione chiara della legge statale, avrebbe dovuto quanto meno essere sorretto da una motivazione intensa e penetrante, idonea a rappresentare una situazione locale particolarmente problematica, enucleativa dei “gravi pericoli”, da prevenire od eliminare”.

 

Di seguito il testo integrale della pronuncia:

 

 

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale +++++++++, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
++++++++, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giuseppe Marra e Carmelo Barreca, con domicilio eletto +++++++;

contro

Comune di Bastia Umbra, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Mario Rampini, presso il quale è elettivamente domiciliato in Perugia, piazza Piccinino n. 9;

nei confronti di Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, Centro Sociale Borgo 1° Maggio, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

quanto al ricorso principale:

dell’ordinanza sindacale del Comune di Bastia Umbra in data 7.6.2010 n. 29700 recante la disciplina dell’orario di apertura-funzionamento degli apparecchi da intrattenimento con vincite in denaro;

quanto ai motivi aggiunti:

– della delibera di Giunta Municipale n. 354 del 21 dicembre 2010, con cui è stato approvato lo schema tipo della convenzione per la gestione di alcuni centri sociali (Bastiola, Borgo 1° maggio, Campiglione, Cipresso, Ospedalicchio, San Bartolo, San Lorenzo e XXV Aprile) per il periodo 1 gennaio 2011 – 21 dicembre 2016, nella parte in cui all’art. 4 secondo comma del suddetto schema-tipo è inserita la seguente previsione: “l’associazione è autorizzata a svolgere all’interno del centro esclusivamente giochi leciti non comportanti vincite in denaro o di altra natura, anche attraverso apparecchi meccanici ed elettronici”;

– ove occorra, dei pareri favorevoli acquisiti ai sensi dell’art. 49 del d.lvo 267/2000 richiamati nella deliberazione impugnata.

 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bastia Umbra;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 dicembre 2011 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

La ricorrente, concessionaria del servizio pubblico inerente l’attivazione e la conduzione operativa della rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante apparecchi da divertimento ed intrattenimento in forza di convenzione del 15 luglio 2004, impugna l’ordinanza in data 7 giugno 2010 con cui il Sindaco di Bastia Umbra ha disciplinato l’orario di apertura e di funzionamento dell’accesso al pubblico per gli apparecchi da intrattenimento con vincite in denaro previsti dall’art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S., limitandolo dalle ore 13 alle ore 23 (e dunque vietandolo per l’intera mattina).

Deduce a sostegno del ricorso i seguenti motivi di diritto :

1) Violazione dell’art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000; violazione dell’art. 97 della Costituzione; eccesso di potere per arbitrio, travisamento di fatto, carenza di istruttoria, illogicità, difetto di motivazione.

Sebbene il provvedimento si limiti a richiamare genericamente il t.u.e.l., il riferimento ai problemi di “allarme sociale” ed alla presunta esigenza di tutela dei giovani induce a ritenere che il Sindaco abbia esercitato i poteri di ufficiale di Governo previsti dagli artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, nel testo novellato con la legge n. 125 del 2008. Sennonché il presupposto per l’esercizio di tali poteri extra ordinem è un grave ed imminente pericolo per la popolazione (concretantesi, a seconda dei casi, in un’emergenza sanitaria, od in gravi pericoli che minacciano l’incolumità e la sicurezza pubblica), non evitabile con l’utilizzo di rimedi ordinari. Nel caso di specie, non è dato comprendere come scelte nazionali e governative in materia di politica e diffusione dei giochi pubblici, possano ingenerare uno stato di allarme sociale a livello locale. D’altro canto, l’art. 6, comma 6, del d.l. n. 92 del 2008 specifica che si può intervenire a modificare gli orari di apertura degli esercizi che erogano un servizio pubblico (quale è l’offerta di gioco legale affidata da A.A.M.S.-Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato ai vari concessionari in Italia) solo in caso di emergenza.

E’ altresì evidente il difetto di istruttoria, ravvisabile nell’avere, il provvedimento gravato, confuso il gioco d’azzardo con l’offerta di gioco legale regolamentata da norme legislative e posta sotto il controllo dell’A.A.M.S.

Il divieto di gioco mattutino ed il riferimento alla tutela dei giovani, nella misura in cui risulta finalizzato a preservare l’orario scolastico, appare anche illogico, in quanto non tiene conto del fatto che il gioco tramite apparecchi da intrattenimento è tassativamente vietato ai minori di anni 18, come prescritto dall’art. 110, comma 8, del T.U.L.P.S.

Il provvedimento sindacale denota anche un uso sviato del potere atteso che con lo stesso viene contrastata la politica statale in materia di giochi pubblici.

2) Violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, nella considerazione che è mancata la previa comunicazione di avvio del procedimento.

3) Violazione dell’art. 97 della Costituzione; eccesso di potere per arbitrio, illogicità e manifesta sproporzione, nella considerazione che il provvedimento dispone un divieto assoluto per fasce orarie, esteso a tutto il territorio comunale, senza alcuna predeterminazione di durata, che è invece requisito proprio di ciascun provvedimento eccezionale.

4) Violazione dell’art. 97 della Costituzione; eccesso di potere per disparità di trattamento, nell’assunto che l’ordinanza sindacale concerne solamente “gli apparecchi idonei per il gioco lecito di cui all’art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S.”, ignorando inspiegabilmente tutto il resto del palinsesto dei giochi pubblici (lotto, superenalotto, gratta e vinci, bingo, lotterie, etc.), talora sicuramente più onerosi.

Si è costituito in giudizio il Comune di Bastia Umbra eccependo l’inamissibilità e comunque l’infondatezza nel merito del ricorso.

Con successivo atto è stata impugnata la delibera di G.M. n. 354 del 21 dicembre 2010, di approvazione dello schema tipo di convenzione per la gestione di alcuni centri sociali (nei quali la ricorrente ha installato e gestisce gli apparecchi di intrattenimento) per il periodo 1.1.2011-31.12.2016, limitatamente alla parte (art. 4, comma 2), in cui è inserita la seguente previsione : «L’associazione è autorizzata a svolgere all’interno del “centro” esclusivamente giochi leciti non comportanti vincite in denaro o di altra natura, anche attraverso apparecchi meccanici ed elettronici», deducendosi i seguenti motivi aggiunti :

5) Violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990; difetto di motivazione, assumendo che nella delibera non emergono le ragioni che hanno indotto il Comune a modificare il precedente “schema tipo” di convenzione, inserendovi il divieto di collocazione di apparecchi di intrattenimento con vincite in denaro ex art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S.

6) Eccesso di potere per arbitrarietà ed illogicità, nella considerazione che il gioco lecito da intrattenimento svolge finalità ricreative e di svago, e dunque è bene compatibile con la funzione sociale svolta all’interno dei centri sociali.

7) Incompetenza; violazione dell’art. 22, comma 6, della legge n. 289 del 2002; violazione del decreto interdirettoriale A.A.M.S. 495UDG del 27 ottobre 2003, in quanto la normativa vigente demanda al potere regolatorio dell’A.A.M.S. la determinazione delle condizioni di collocabilità degli apparecchi da gioco lecito anche nei circoli ed associazioni private che svolgono attività sociali e ricreative.

8) Violazione degli artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267 del 2000; violazione dell’art. 97 della Costituzione; eccesso di potere per arbitrio, travisamento di fatto, carenza di istruttoria, illogicità, difetto di motivazione, in quanto non si è al cospetto di situazioni di “allarme sociale” che giustifichino provvedimenti emergenziali.

9) Violazione dell’art. 97 della Costituzione; eccesso di potere per arbitrio, illogicità, manifesta sproporzione, in quanto il provvedimento gravato pone un divieto assoluto, esteso a tutti i centri sociali operanti nel territorio comunale, senza limite di durata.

L’Amministrazione comunale resiste anche ai motivi aggiunti, eccependone l’inammissibilità sotto vari profili, tra cui il difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo, e comunque l’infondatezza.

Parte ricorrente ha tempestivamente integrato il contraddittorio notificando i motivi aggiunti ad un controinteressato.

All’udienza del 21 dicembre 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – Deve essere anzitutto disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse svolta dall’Amministrazione resistente nell’assunto dell’indeterminatezza dell’incidenza della limitazione oraria stabilita per mancata specificazione della ubicazione degli apparecchi di intrattenimento.

Ed invero, incontestata, oltre che documentata, è la circostanza per cui la ++++++++++++++è concessionaria del servizio di gestione telematica del gioco lecito e delle funzioni connesse; inoltre la ricorrente ha versato agli atti del giudizio, in occasione della camera di consiglio del 12 gennaio 2011, la documentazione comprovante l’installazione, nel Comune di Bastia, di trentadue apparecchi da intrattenimento in dodici esercizi pubblici.

E’ dunque indubbio l’interesse al ricorso, condizione dell’azione che deve sussistere sia al momento della proposizione del gravame, sia al momento della decisione.

2. – Il primo mezzo, costituente il nucleo tematico del gravame, contesta l’esistenza dei presupposti per l’adozione dell’ordinanza gravata, e quindi per l’esercizio del potere di cui la medesima è espressione, ravvisato nelle attribuzioni del Sindaco quale ufficiale del Governo, deducendosene il contrasto con la disciplina statale in tema di apparecchi idonei per il gioco lecito, ed anche l’eccesso di potere, in particolare sotto il profilo della illogicità, del difetto di istruttoria e dello sviamento.

Il Comune, da parte sua, rappresenta che il fondamento del provvedimento vada ravvisato, piuttosto, nella disposizione dettata dall’art. 50, comma 7, del t.u.e.l., che consente al Sindaco di “coordinare” gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nel cui ambito rientrano anche le attività di intrattenimento espletate all’interno delle sale giochi, non vertendosi dunque al cospetto di un provvedimento contingibile ed urgente.

La censura è fondata, e meritevole pertanto di positivo apprezzamento.

L’ordinanza sindacale, ritenuta la necessità di provvedere «a tutela della popolazione, soprattutto giovanile, con riferimento al fenomeno dell’abuso di utilizzo dei c.d. “giochi leciti”, al quale sono esposti maggiormente i soggetti psicologicamente deboli», ha inteso disciplinare gli orari di funzionamento degli apparecchi da gioco, stabilendo la fascia oraria che va dalle 13 alle 23 per gli apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S.

Benché sia richiamato genericamente il d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, il corredo motivazionale del provvedimento gravato prefigura un contesto di allarme sociale connesso al gioco, d’azzardo, ed anche lecito, e si pone nella prospettiva di arginare tale problema, ponendo una limitazione oraria alla fruibilità, tra l’altro, degli apparecchi da gioco posti all’interno di esercizi commerciali o pubblici, nelle aree aperte al pubblico, nei circoli privati ovvero all’interno delle sale giochi.

Ciò fa ritenere che, seppure in assenza dei presupposti legittimanti (non essendo stati evidenziati i “gravi pericoli”), ed in deviazione anche formale rispetto al paradigma dell’art. 54, comma 4, del t.u.e.l. (nel testo riformato dal d.l. n. 92 del 2008), il provvedimento è espressivo di un’esigenza di “sicurezza urbana”, e con tale finalità è stato adottato.

Quanto ai presupposti mancanti, o comunque non adeguatamente esternati, bene si intende, anche a livello di principio, come gli apparecchi idonei per il gioco lecito, interessati dal presente provvedimento, che, a termini dell’art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S., si caratterizzano per il costo della partita non superiore ad un euro, solo marginalmente interessano l’area della “ludopatia”; tecnicamente, infatti, tale patologia è collegata al gioco d’azzardo, mentre qui viene in rilievo un gioco lecito, frutto di un bilanciamento di interessi effettuato dal legislatore statale.

In ogni caso, anche ad escludere lo sviamento di potere, il provvedimento è affetto da vizio motivazionale, in quanto, a fronte di una previsione chiara della legge statale, avrebbe dovuto quanto meno essere sorretto da una motivazione intensa e penetrante, idonea a rappresentare una situazione locale particolarmente problematica, enucleativa dei “gravi pericoli”, da prevenire od eliminare.

Si consideri, infatti, che l’atto adottato ai sensi dell’art. 54, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000, per effetto della declaratoria di incostituzionalità di cui alla sentenza 7 aprile 2011, n. 115 del giudice delle leggi, si caratterizza solamente come provvedimento contingibile ed urgente, al quale soltanto è consentito derogare a norme legislative o regolamentari vigenti, pur nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento.

La diffusione degli apparecchi da gioco lecito non costituisce di per sé una ragione sufficiente per intervenire al di là dell’ordinaria distribuzione delle competenze (in termini T.A.R. Campania, Sez. III, 15 febbraio 2011, n. 952).

Oltre che sotto il profilo motivazionale, anche dal punto di vista sostanziale, non è postulabile l’esercizio di un potere di modifica ex art. 50, comma 7, del t.u.e.l., degli orari degli esercizi commerciali e dei servizi pubblici, in quanto tale norma, piuttosto, attribuisce al Sindaco una competenza di “coordinamento e riorganizzazione”, per giunta sulla base degli indirizzi espressi dal Consiglio comunale e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla Regione, elementi, questi, mancanti nel caso di specie.

3. – L’accoglimento del primo mezzo ha portata assorbente ed esime il Collegio dalla disamina delle ulteriori censure del ricorso introduttivo.

4. – Con i motivi aggiunti viene poi impugnata la delibera di G.M. n. 354 del 21 dicembre 2010, recante l’autorizzazione alla stipula di determinate convenzioni e l’approvazione dello schema di convenzione per la gestione dei centri sociali comunali, limitatamente alla prescrizione di cui all’art. 4, comma 2, che autorizza il gestore a svolgere all’interno del “Centro” «esclusivamente giochi leciti non comportanti vincite in denaro o di altra natura, anche attraverso apparecchi meccanici ed elettronici».

I motivi aggiunti sono inammissibili per carenza di interesse.

Occorre precisare che, ad avviso del Collegio, la giurisdizione amministrativa sussiste, in quanto viene impugnato un atto che approva lo schema di convenzione per la gestione dei centri sociali comunali e ne autorizza la sottoscrizione; si verte dunque al cospetto di una concessione di servizio pubblico sociale, come si inferisce anche dal richiamo della l.r. Umbria 23 gennaio 1997, n. 3 (oggi sostituita dalla l.r. 28 dicembre 2009, n. 26), e non già di un contratto di locazione di un immobile comunale.

Peraltro la società ricorrente non è legittimata e non ha interesse a censurare le convenzioni, peraltro non specificamente gravate, intercedenti tra il Comune ed i circoli Arci Borgo 1° maggio, Arci Bocciofila Cipresso e Centro San Bartolo, nel presupposto che nelle strutture da questi gestiti ha installato gli apparecchi di intrattenimento ex art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S., potendo, in astratto, e cioè alla luce delle non conosciute condizioni contrattuali vigenti inter partes, venire in rilievo un inadempimento, che, peraltro, in questa sede, non è stato neppure rappresentato.

5. – In definitiva, il ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento dell’ordinanza impugnata, mentre i motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili.

Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso, e, per l’effetto, annulla l’ordinanza impugnata, mentre dichiara inammissibili i motivi aggiunti.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 21 dicembre 2011 con l’intervento dei magistrati:

Cesare Lamberti, Presidente

Carlo Luigi Cardoni, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

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