Il Consiglio di Stato ha rimesso alla Corte di giustizia dell’Unione europea la controversia tra Global Starnet e l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli sul progressivo aumento del Prelievo erariale unico applicato alle videolottery. Al centro del giudizio c’è la compatibilità con il diritto europeo degli interventi legislativi che, nel corso di circa dodici anni, hanno portato l’aliquota sulle VLT dal 4% all’8,6%, incidendo su un investimento che la concessionaria quantifica in quasi 180 milioni di euro.
Con l’ordinanza pubblicata il 15 luglio, la Sesta Sezione di Palazzo Spada ha sospeso il procedimento nazionale e chiesto ai giudici di Lussemburgo di chiarire se tali incrementi siano compatibili con la libertà di stabilimento, la libera prestazione dei servizi e il principio di tutela del legittimo affidamento.
La vicenda risale al 2009, quando il legislatore introdusse nel mercato italiano le videolottery. Il sistema prevedeva il pagamento di 15 mila euro per ogni diritto di installazione, entro un limite massimo collegato al numero delle AWP già gestite dal concessionario, e fissava per il PREU un’aliquota massima del 4% delle somme giocate.
Global Starnet acquistò 11.953 diritti di installazione, versando complessivamente 179,25 milioni di euro. Secondo la società, proprio la previsione di un’aliquota non superiore al 4%, insieme alla prosecuzione novennale della concessione senza soluzione di continuità, costituiva uno degli elementi essenziali sulla base dei quali era stata valutata la convenienza dell’investimento.
Negli anni successivi, tuttavia, il prelievo è stato progressivamente innalzato. Dal 5% applicato a partire dal 2013 si è passati al 5,5% nel 2016, al 6% nel 2017, al 6,25% nel 2018, fino al 7,5% e poi al 7,9% nel 2019. L’aliquota è salita all’8,5% nel 2020 e all’8,6% dal 2021.
La concessionaria ha quindi promosso un’azione risarcitoria chiedendo la restituzione, sotto forma di danno, della differenza tra il PREU effettivamente versato e quello che avrebbe corrisposto se fosse rimasto fermo il limite massimo del 4%.
Il TAR Lazio aveva già escluso la possibilità di risarcire il primo aumento, fino al 4,5%, perché la questione era coperta da un precedente giudicato. Per gli incrementi successivi, fino all’8,6%, il Tribunale amministrativo aveva invece respinto la domanda, ritenendo che non vi fosse un affidamento giuridicamente tutelabile sulla stabilità dell’aliquota per tutta la durata della concessione.
Global Starnet ha impugnato questa decisione sostenendo che il limite del 4% non fosse una semplice aliquota iniziale, ma una componente strutturale dell’assetto economico delineato dallo Stato per favorire l’avvio delle VLT. Nella prospettiva della società, il prezzo dei diritti, il numero massimo di terminali, la durata della concessione e il livello del prelievo formavano un unico “pacchetto” offerto agli operatori.
A sostegno della propria tesi, la concessionaria ha richiamato anche la giurisprudenza europea, in particolare la sentenza resa nel 2015 sul caso ungherese Berlington Hungary, relativa all’aumento della tassazione sulle slot machine. Secondo Global Starnet, anche nel caso italiano l’inasprimento fiscale avrebbe inciso sulla possibilità di far fruttare un investimento già effettuato, rendendo meno conveniente l’esercizio dell’attività concessa.
L’istruttoria disposta dal Consiglio di Stato ha però evidenziato un quadro più articolato. ADM e Ministero dell’Economia hanno affermato che non risulta alcuna iniziativa dell’Amministrazione idonea a garantire il mantenimento dell’aliquota al 4% fino alla scadenza della concessione. È stato inoltre ricordato che la società non aveva impugnato i singoli atti con cui, nel tempo, erano stati disposti gli aumenti successivi.
L’Amministrazione ha anche sostenuto che, tra il 2013 e il 2019, il compenso netto della concessionaria si sarebbe mantenuto mediamente intorno ai 46 milioni di euro l’anno, senza mostrare una concreta contrazione. Diversa la lettura fornita dall’amministratore giudiziario della società, secondo cui, nel periodo 2013-2023, l’aumento del PREU oltre la soglia del 5% avrebbe avuto un’incidenza media sulla riduzione dei ricavi pari al 102,5%.
Nell’ordinanza il Consiglio di Stato osserva che non può essere messo in dubbio come l’aumento del carico fiscale abbia peggiorato le condizioni economiche dei rapporti concessori già in corso. Allo stesso tempo, il Collegio rileva che gli incrementi non sono stati improvvisi, ma distribuiti su un arco temporale di circa dodici anni.
Per i giudici, questo elemento potrebbe far ritenere che la posizione della concessionaria sia stata comunque considerata dal legislatore e che l’intervento non sia stato sproporzionato. Il mercato delle VLT viene inoltre descritto come particolarmente remunerativo e caratterizzato da diritti speciali ed esclusivi, con il vantaggio della prosecuzione della concessione senza una nuova procedura competitiva.
Palazzo Spada evidenzia anche che gli aumenti sono stati motivati principalmente da esigenze di gettito e di consolidamento delle entrate erariali. Secondo il Collegio, l’inasprimento della tassazione potrebbe trovare giustificazione nella maggiore capacità reddituale del comparto e nei principi costituzionali di capacità contributiva, solidarietà e uguaglianza sostanziale.
Queste considerazioni, tuttavia, non sono state ritenute sufficienti per evitare il rinvio alla Corte UE. Il Consiglio di Stato, in quanto giudice di ultima istanza, ha infatti rilevato l’assenza di precedenti europei perfettamente sovrapponibili a una situazione nella quale l’aumento fiscale è avvenuto gradualmente, in un mercato riservato, profittevole e regolato attraverso concessioni.
Il quesito sottoposto alla Corte di giustizia chiede quindi se gli articoli 49 e 56 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e il principio del legittimo affidamento ostino a una normativa nazionale che abbia aumentato progressivamente il PREU sulle VLT dal 4% all’8,6%, nonostante il quadro normativo iniziale prevedesse un’aliquota massima del 4% e collegasse l’investimento alla prosecuzione novennale della concessione.
La Corte di giustizia non sarà chiamata a stabilire direttamente l’ammontare di un eventuale risarcimento. Dovrà invece fornire l’interpretazione del diritto europeo necessaria al Consiglio di Stato per decidere se gli aumenti abbiano rappresentato una restrizione illegittima alle libertà economiche e una violazione dell’affidamento della concessionaria oppure un intervento fiscale proporzionato e giustificato da interessi pubblici.
Il giudizio italiano resta sospeso fino alla pronuncia di Lussemburgo. Solo dopo la risposta della Corte UE il Consiglio di Stato potrà tornare sulla domanda risarcitoria e decidere se Global Starnet abbia diritto a ottenere un ristoro per il maggiore PREU versato o se gli aumenti debbano essere considerati compatibili con il quadro nazionale ed europeo
