Un concessionario della rete di apparecchi da intrattenimento con vincita in denaro ha ottenuto dal Consiglio di Stato l’annullamento dei provvedimenti con cui l’Agenzia delle dogane e dei monopoli aveva applicato alcune penali relative a presunti inadempimenti contrattuali risalenti agli anni 2013 e 2014. Il giudice di appello ha tuttavia precisato che l’amministrazione potrà nuovamente irrogarle applicando il minimo edittale previsto dalla convenzione di concessione.
Le penali erano state irrogate nel 2023 sulla base dell’articolo 30 della convenzione di concessione e dell’allegato tecnico che disciplina i livelli di servizio. I provvedimenti facevano inoltre riferimento alla determinazione direttoriale del 16 marzo 2021, con la quale l’amministrazione aveva adottato criteri predefiniti per la quantificazione degli importi delle penali.
In primo grado il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio aveva respinto il ricorso del concessionario. Il Tar aveva ritenuto che le misure applicate non avessero natura di sanzioni amministrative ma di clausole penali contrattuali, dirette a predeterminare il risarcimento del danno derivante dall’inadempimento degli obblighi previsti dalla convenzione. In questa prospettiva il giudice aveva escluso l’applicazione dei principi tipici del sistema sanzionatorio amministrativo, tra cui quelli relativi alla tempestività della contestazione e alla prescrizione quinquennale.
Il tribunale aveva inoltre ritenuto che il ritardo nell’applicazione delle penali non comportasse la perdita del diritto dell’amministrazione a farle valere, sottolineando che l’ordinamento italiano non riconosce l’istituto della cosiddetta “Verwirkung”, cioè la consumazione del diritto per mera inattività del titolare.
Il concessionario ha impugnato la decisione sostenendo, tra gli altri motivi, che le penali dovessero essere considerate vere e proprie sanzioni amministrative e contestando la legittimità della determinazione direttoriale del 2021, nonché l’accertamento degli inadempimenti.
Il Consiglio di Stato ha respinto la maggior parte delle censure e ha confermato la qualificazione delle misure come penali contrattuali ai sensi dell’articolo 1382 del codice civile. Il collegio ha evidenziato che la normativa di riferimento e la convenzione di concessione fanno espresso riferimento a penali previste in caso di inadempimento e che tali clausole svolgono la funzione di risarcimento forfettario anticipato del danno.
Secondo i giudici di Palazzo Spada, la natura contrattuale delle penali comporta che non trovino applicazione i principi propri delle sanzioni amministrative, tra cui quello dell’irretroattività e il termine di prescrizione quinquennale previsto dalla legge n. 689 del 1981. Nel caso in esame resta quindi applicabile il termine prescrizionale ordinario decennale previsto dal codice civile.
Il Consiglio di Stato ha inoltre ritenuto corretto il criterio utilizzato dall’amministrazione per valutare i livelli di servizio, osservando che l’accertamento delle violazioni può essere effettuato con riferimento ai singoli sistemi di gioco e non all’intero sistema del concessionario. Ogni sistema VLT, infatti, opera in modo autonomo ed è soggetto a verifiche tecniche indipendenti.
Respinte anche le contestazioni relative alla sussistenza degli inadempimenti. Secondo il collegio, una volta allegata la violazione da parte dell’amministrazione, spettava al concessionario dimostrare di aver adempiuto oppure che l’inadempimento fosse dovuto a cause non imputabili, prova che nel caso di specie non è stata ritenuta sufficiente.
L’appello è stato invece accolto con riferimento alla richiesta di riduzione dell’importo delle penali. Il Consiglio di Stato ha rilevato che le misure erano state applicate a distanza di molti anni dai fatti contestati e sulla base di criteri di quantificazione introdotti solo successivamente con la determinazione direttoriale del 2021.
Secondo il collegio tali circostanze incidono sulla valutazione dell’interesse del creditore all’adempimento e possono rendere eccessivo l’importo complessivo delle penali applicate. Per questo motivo il giudice ha ritenuto manifestamente sproporzionato l’ammontare irrogato e ha disposto l’annullamento dei provvedimenti impugnati.
La sentenza precisa tuttavia che l’amministrazione potrà irrogare nuovamente le penali, applicando per ciascuna violazione il minimo edittale previsto dall’articolo 30 e dall’allegato tecnico della convenzione di concessione.
Le spese del doppio grado di giudizio sono state compensate tra le parti.
