Il Consiglio di Stato, con la sentenza pubblicata il 3 marzo 2026, ha parzialmente accolto l’appello di un primario operatore del gioco contro l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, annullando il provvedimento con cui erano state irrogate penali per oltre 49mila euro in relazione a presunte violazioni dei livelli di servizio nella gestione della rete telematica degli apparecchi da intrattenimento ex art. 110, comma 6, TULPS.
La controversia trae origine dalla concessione stipulata nel 2013 per la gestione della rete degli apparecchi AWP e VLT. L’ADM, dopo avere avviato nel 2022 un procedimento sanzionatorio relativo al periodo 21 marzo – 31 dicembre 2013, aveva concluso nel marzo 2023 irrogando penali complessive pari a 49.060 euro, sulla base delle previsioni dell’art. 30 della convenzione e dell’Allegato 2, nonché dei criteri introdotti con Determinazione direttoriale del 16 marzo 2021.
Il TAR Lazio aveva respinto il ricorso dell’operatore, qualificando le somme come penali di natura contrattuale e non come sanzioni amministrative in senso stretto, con conseguente inapplicabilità delle garanzie proprie della legge n. 689/1981 in tema di tempestività della contestazione e prescrizione.
In appello, la società ha insistito sulla natura sostanzialmente sanzionatoria delle penali, richiamando anche i criteri Engel elaborati dalla giurisprudenza CEDU e sostenendo che il ritardo di oltre nove anni nella contestazione avrebbe violato i principi di ragionevolezza e proporzionalità, oltre a quelli sulla tempestività dell’addebito.
Il Consiglio di Stato ha però confermato l’impostazione del primo giudice sul punto centrale: le penali previste dalla convenzione del 2013 hanno natura contrattuale. La Sezione ha valorizzato il dato testuale dell’art. 1, comma 78, lett. b), punto 23, della legge n. 220/2010, che parla espressamente di “inadempimento” e di penali “a titolo di penali”, nonché la clausola convenzionale che qualifica tali importi come “risarcimento forfettario ed anticipato del danno”. Il riferimento alla “colpa” del concessionario e ai principi di proporzionalità ed effettività è stato ritenuto compatibile con la disciplina civilistica della clausola penale, anche alla luce degli artt. 1382 e 1384 c.c.
Respinta quindi la tesi della natura amministrativa in senso stretto delle penali – e con essa l’applicabilità automatica dei termini di cui alla legge n. 689/1981 – Palazzo Spada ha escluso che il ritardo nell’irrogazione comportasse di per sé l’illegittimità del provvedimento.
Diverso, invece, l’esito con riguardo al quantum.
La Sezione ha ritenuto che il giudice amministrativo, una volta accertata la natura negoziale delle penali, possa esercitare il potere di riduzione ex art. 1384 c.c., valutando l’interesse concreto del concedente all’adempimento. Nel caso di specie, due elementi hanno pesato in modo decisivo: da un lato, l’applicazione delle penali a distanza di molti anni dai fatti contestati, indice di un interesse non particolarmente intenso al rispetto immediato degli standard; dall’altro, l’utilizzo di criteri di quantificazione introdotti solo nel 2021, quindi successivi alle violazioni risalenti al 2013.
Secondo il Collegio, tali circostanze rendono manifestamente eccessivo l’importo irrogato. Da qui la scelta di annullare il provvedimento, indicando però all’Agenzia precisi criteri conformativi per una eventuale nuova determinazione.
In particolare, il Consiglio di Stato ha stabilito che, in sede di riedizione del potere, dovrà essere applicato il minimo edittale previsto dall’art. 30 e dall’Allegato 2 della convenzione per ciascuna fattispecie, anche se inferiore a quello risultante dai criteri della Determinazione del 2021.
Ancora più rilevante, sul piano sistemico, il chiarimento relativo al calcolo del tetto massimo annuale e giornaliero dell’11% del compenso effettivo. Contrariamente a quanto sostenuto dall’ADM e condiviso dal TAR, la Sezione ha affermato che tale limite deve essere calcolato separatamente per ciascun sistema di gioco: un tetto per la gestione della rete AWP e un distinto tetto per la rete VLT, senza sommare i compensi delle due tipologie. La soluzione è stata ritenuta più coerente con la lettera della convenzione, con la diversità strutturale delle due reti e con il principio di buona fede nell’esecuzione del contratto.
La sentenza annulla dunque il provvedimento del 16 marzo 2023, lasciando salva la possibilità per l’ADM di riapplicare le penali in conformità ai criteri indicati. Spese compensate per entrambi i gradi di giudizio.
