Con l’ordinanza del 12 gennaio 2026, la Corte di Giustizia dell’Unione europea (decima sezione) ha chiarito importanti aspetti giuridici riguardanti l’ambito di applicazione della Direttiva 2014/23/UE sui contratti di concessione, in particolare per quanto riguarda le concessioni nel settore del gioco d’azzardo in Italia. Il provvedimento è stato emesso in risposta al rinvio pregiudiziale proposto dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (ordinanza del 31 maggio 2024), nell’ambito della causa C-437/24 tra Cirsa Italia SpA e l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, con l’intervento del Ministero dell’Economia e delle Finanze e di Cirsa Retail Srl.
La controversia trae origine dal rifiuto dell’ADM di accogliere la richiesta di Cirsa Italia di modificare le condizioni economiche di una concessione per la gestione della rete telematica degli apparecchi da intrattenimento (AWP e VLT), a seguito di eventi eccezionali e imprevedibili che, secondo la società, avevano alterato in modo significativo il rischio operativo dell’attività. In particolare, Cirsa lamentava le conseguenze economiche derivanti dalla pandemia da COVID-19, l’incremento della fiscalità e le limitazioni normative imposte agli apparecchi da gioco. Dopo la scadenza naturale della concessione originaria (20 marzo 2022), l’attività era stata prorogata fino al 31 dicembre 2024 sulla base della cosiddetta “proroga tecnica” prevista dalla legge n. 197/2022, che ha imposto ai concessionari un onere economico aggiuntivo.
Il TAR Lazio ha chiesto alla Corte di chiarire, in primo luogo, se la direttiva 2014/23 si applichi anche a concessioni aggiudicate prima della sua entrata in vigore (2014) e prima della scadenza del termine di recepimento (18 aprile 2016), ma prorogate successivamente da norme legislative. In secondo luogo, il giudice italiano ha domandato se, in presenza di eventi imprevisti che incidano pesantemente sul rischio operativo, l’amministrazione sia tenuta ad avviare un procedimento per rinegoziare le condizioni della concessione, anche in assenza di una nuova procedura di gara.
La Corte ha anzitutto ribadito che la direttiva 2014/23 si applica ratione temporis anche a concessioni affidate prima del 2016, qualora subiscano modifiche sostanziali, come una proroga legislativa accompagnata da nuovi oneri economici, adottata dopo la scadenza del termine di recepimento. In tal senso, la direttiva è applicabile al regime introdotto dalla legge italiana n. 197/2022, anche se la concessione originaria risaliva al 2013. Di conseguenza, la validità di tali modifiche deve essere valutata esclusivamente alla luce della direttiva e non degli articoli 49 e 56 TFUE, che disciplinano la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi, poiché la direttiva stessa ha già armonizzato in modo completo il settore dei contratti di concessione.
Nel rispondere al secondo quesito, la Corte ha escluso che la direttiva 2014/23 imponga agli Stati membri l’obbligo di prevedere un potere discrezionale in capo all’amministrazione aggiudicatrice per avviare, su istanza del concessionario, un procedimento volto a modificare le condizioni della concessione in caso di eventi imprevisti e imprevedibili. In particolare, gli articoli 5 e 43 della direttiva non impongono una simile facoltà, ma si limitano a elencare i casi in cui le modifiche contrattuali possono avvenire senza una nuova procedura di gara. Tali disposizioni, secondo la Corte, mirano a garantire certezza giuridica e a evitare elusioni delle regole sulla concorrenza, ma non attribuiscono ai concessionari un diritto alla rinegoziazione delle condizioni, neppure in presenza di eventi esterni che alterano l’equilibrio economico del contratto.
La Corte ha inoltre osservato che la definizione di “concessione di servizi” fornita dall’articolo 5 della direttiva – che fa riferimento all’assunzione di un rischio operativo da parte del concessionario – non implica che le amministrazioni siano tenute a intervenire in caso di squilibrio provocato da fattori straordinari. Anche il considerando 76, che riconosce la possibilità di modifiche per circostanze non prevedibili, non crea un obbligo per gli Stati membri di prevedere tale facoltà, ma solo una possibilità. La direttiva armonizza i presupposti per cui è ammessa una modifica senza gara, ma lascia agli Stati la scelta se e come riconoscere questa possibilità all’interno dei rispettivi ordinamenti.
In sintesi, l’ordinanza della Corte afferma due principi fondamentali: da un lato, che le modifiche legislative successive al 2016 su concessioni originariamente aggiudicate prima di quella data rientrano nel campo di applicazione della direttiva 2014/23; dall’altro, che tale direttiva non impone agli Stati l’obbligo di prevedere meccanismi di rinegoziazione automatica o discrezionale dei contratti in caso di eventi straordinari. La decisione conferma l’impianto normativo italiano in materia di “proroga tecnica” e rafforza la discrezionalità del legislatore nazionale nella gestione dei rapporti concessori nel settore del gioco pubblico.
