R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO Sezione Seconda ha pronunciato la seguente S E N T E N Z A sul ricorso n.8309/2004 proposto da ALIFFI DOMENICO, BETTARELLI LUCIANO,CAPISTA ROCCO, CAPITANI GIOVANNI, CAPOZZOLO TOMMASO, CASTAGNA GIUSEPPE, CERRI RAFFAELE, CIARALLI VALTER, CICCHINI GIOVANNI, COMANDINI MASSIMILIANO, CORONA GIULIO, CROCE PASQUALE, D'ABRUZZO OSVALDO, FAZIO FRANCESCO, FERRARI BRUNO, GRAZIOSI ROBERTO, IANNINI FABIO, MIELE ANTONIO, PALOMBELLI ROBERTO, PORRI PATRIZIO, POZZO MAURIZIO, QUADRELLI FERRUCCIO, QUADRELLI PIERPAOLO, SAVOIA FABIO, SEMPRONI PIERINA, SOC 4 ELECTRONICS SRL, SOC ADRIANO D'EMILIA, SOC BARALE SNC, SOC BATTISTELLI ALESSANDRO, SOC BLUE GAME, SOC BRANCHI VIDEO SAS, SOC CIGAMATIC SAS, SOC CIOCIARA MATIC SNC, SOC CLUB DERBY DUE, SOC CLUB OLEVANO, SOC DATAMATIC SRL, SOC DGF, SOC EURO GAMES SNC, SOC FERRIGNO ASSUNTA, SOC FRARITEZ SRL, SOC FREE PLAY SRL, SOC GAMES SERVICE SAS, SOC GESEV VIDEO GAMES, SOC GESTI BAR SRL , SOC GRUPPO IDEA SRL , SOC GSE SRL, SOC HOBBY AND GAMES, SOC HOUSE GAME SNC, SOC KS ELETTRONICA SRL, SOC MDP GAMES, SOC MONDO GIOCHI SAS, SOC MULTIGAMES SRL, SOC NOLOMATIC, SOC OFFLIMITIS SAS, SOC PASAGROUP SRL, SOC PLAY INVEST SRL, SOC PLAYMACHINE, SOC ROMA SRL , SOC SIGNORELLI PASQUALE, SOC SMILE SERVICE SRL, SOC SNAD SAS, SOC SOF SAN SVAGO SRL, SOC SOJES SNC, SOC SORANAMATIC, SOC SUPER GAME SNC, SOC TECNOGAMES SNC, SOC TECNOMATIC SRL, SOC TIME GIOCHI SRL, SOC TITO LABIENO CLUB, SOC TOP GAMES SRL, SOC TRIVISONNO SRL, SOC VIDEO GIOCHI COLLETTINI GIUSEPPINA, SOC VIDEOPLAY SRL, SORIANO ANDREA, SURIANO ANNAROSA, TOSONI PASQUALE, rappresentati e difesi dal prof. Avv. Pietro Maria Putti e dal Prof. Avv.to Francesco Cigliano ed elettivamente domiciliati in Roma, via degli Scipioni n.132 presso quest’ultimo; C O N T R O Ministero dell’Economia e delle Finanze in persona del Ministro pro tempore ed Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato in persona del rappresentante pro tempore, Ministero dell’Interno in persona del Ministro pro tempore, tutti domiciliati ex lege presso l’Avvocatura Generale dello Stato con sede a Roma in via dei Portoghesi n.12; Soc. SISAL s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Luigi Medugno e domiciliata nello studio dello stesso in Roma, via Panana n.12; COS Communication Services s.p.a. in persona del legale rappresentante pro tempore, n.c.; Lottomatica s.p.a. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Carlo Mirabile e domciliata nello studio dello stesso in Roma viale Messico n.7; PER L’ANNULLAMENTO della circolare n. 3/COA/DG/2004 del 19 luglio 2004 del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato – avente ad oggetto “apparecchi di cui all’art. 110, comma 6 del T.U.L.P.S. – nulla osta per la messa in esercizio” concernente “le procedure di attuazione delle disposizioni transitorio definite dal decreto direttoriale dell’A.A.M.S. 8.4.2004, n. 516 pubblicato nella G.U. n. 86 del 13.4.2004; del decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Direttore Generale dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato del 1.7.2004; del comunicato 28.4.2004 Direzione Generale dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato; del bando di selezione pubblicato nella G.U.C.E. 2004/S del 20.4.2004; dei decreti nn. 515 e 516 dell’8.4.2004 del Direttore Generale dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato; del regolamento adottato con decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze n. 86 del 12.3.2004 pubblicato in G.U. 1 aprile 2004, n. 77; di tutti gli atti antecedenti, presupposti, conseguenti e comunque connessi. Visto il ricorso ed i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e Finanze, Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato, Ministero dell’Interno, di Lottomatica s.p.a e di SISAL s.p.a; Visti gli atti di intervento ad adiuvandum di: -Gamelix s.r.l., New Game di Ameossi Sergio, Video Matic di Tornaghi Alessandro, Fantino Alessandro, Monsellato Fabio, Leandri Claudio, Tornaghi Giorgio, Calabretta Filippo, Arduino Alberto, Euro Games Srl, Pagella Luana, Giochi & Giochi Srl, Pesantini Giuliana, vicentini Palo, Di Giovanni Maida, Happy Games di Priori Rosangela, Ceresola Damiano, Ammirati Alessandro, rappresentati e difesi dal prof. Avv. Pietro Maria Putti e dal Prof. Avv.to Francesco Cigliano ed elettivamente domiciliati in Roma, via degli Scipioni n.132 presso quest’ultimo; - Fanti s.r.l., Cassani Maria Teresa, Bologna Giochi Srl, Euro Magic Sas, Tristan Game, B & B Srl, Off Limits sas, Bernardi Eugenio, Cerri Raffaele,Star Games di Del Bufalo Domenico, Loddo Massimo, Nevada Srl, New Game Over Srl, Happy, rappresentati e difesi dal prof. Avv. Pietro Maria Putti e dal Prof. Avv.to Francesco Cigliano ed elettivamente domiciliati in Roma, via degli Scipioni n.132 presso quest’ultimo; - Diana Giuseppe, Extra Games Srl, Morselli Mara, rappresentati e difesi dal prof. Avv. Pietro Maria Putti e dal Prof. Avv.to Francesco Cigliano ed elettivamente domiciliati in Roma via degli Scipioni n.132 presso quest’ultimo; Viste le memorie prodotte dai ricorrenti e da tutte le parti costituite; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla pubblica udienza 13.4.2005 il consigliere Roberto Capuzzi; Uditi, altresì, gli Avvocati F. Cigliano, P.M. Putti, C. Mirabile, L. Medugno, e l’Avv. dello Stato Fiengo; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: FATTO Dopo una lunghissima esposizione, soprattutto concentrata sulla pedissequa riproposizione delle disposizioni sia a livello legislativo, sia a livello regolamentare che si sono succedute stroricamente nel nostro ordinamento relativamente all’esercizio di gioco lecito, assumono i ricorrenti, tutti gestori di apparecchiature per il gioco lecito e già titolari dei nulla osta relativi, che la riforma del sistema operata dal legislatore primario con la legge n.289 del 27 dicembre 2002 ed il decreto legge n.269 del 30 settembre 2003, in particolare con l’introduzione di una rete telematica gestita da concessionari, non avrebbe apportato alcuna modifica al regime previgente per quanto riguarda l’esercizio del gioco lecito da parte dei gestori in regime autorizzatorio. Poichè le sopracitate leggi n.289 del 2002 e n.269 del 2003 prevedono contestualmente la figura del gestore, quale titolare del nulla osta relativo all’esercizio dell’attività e quella del concessionario della rete per la gestione telematica, sarebbe conseguenziale ritenere che a quest’ultimo siano riservate solo funzioni di controllo attraverso la rete di rilevazione dei dati monitorati dai contatori degli apparecchi stessi. Coererentemente la normativa riserverebbe ai gestori, titolari di nulla osta, l’esercizio del gioco lecito, conservando il regime autorizzatorio già previsto dalla legge n.289/2002. La nuova normativa non avrebbe in sostanza abrogato la figura del gestore titolare di nulla osta, ma si sarebbe limitata ad attribuire ai concessionari il controllo telematico del gioco lecito. Ne consegue che con gli atti impugnati la PA, a partire dal decreto del 12 marzo 2004 (art.3 commi 4, 5 e 6), alterando la gerarchia delle fonti normative, si sarebbe attribuita una abnorme potestà regolamentare del tutto carente di fondamento normativo, disciplinando ex novo la specifica materia e di fatto “espropriando“ i vecchi gestori, odierni ricorrenti, dell’attività dagli stessi espletata, trasferendola ai concessionari. I vecchi gestori, una volta che il nuovo sistema sia entrato in regime, sarebbero destinati a scomparire dal tessuto economico e sociale in quanto privati delle macchine di loro proprietà e del diritto al lavoro ed all’iniziaiva economica privata, in contrato con i principi costituzionali vigenti e con i principi comunitari di proporzionalità, di parità di trattamento, di libera concorrenza. Si è costituito il Ministero delle Finanze sostenendo vari profili di irricevibilità ed inammissibilità del ricorso e nel merito la sua infondatezza. Ad analoghe conclusioni sono pervenute le difese delle società Lottomatica e SISAL . Sono stati depositati atti di intervento ad adiuvandum e numerose memorie difensive. All’udienza di trattazione, dopo ampia trattazione, la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione. DIRITTO 1. Possono essere superate le numerose eccezioni di inammissibilità e tardività sollevate dai resistenti in quanto nel merito il ricorso non è meritevole di accoglimento. 2. In primo luogo deve rilevarsi che il legislatore primario si è fatto carico di un disegno ampiamente innovativo della regolamentazione del sistema del gioco aggiornando, alla luce delle innovazioni tecnologiche e di costume, alcune norme del testo unico di pubblica sicurezza degli anni ‘30. Nel vecchio sistema, i gestori dei giochi di cui al comma 6 dell’art. 110 del TUPS, acquistavano dai produttori o dagli importatori, gli apparecchi da divertimento ed intrattenimento, ottenevano il nulla osta ministeriale per il riconoscimento che si trattava di giochi leciti, li distribuivano nei pubblici esercizi, ripartivano con i titolari degli stessi i proventi del gioco. La nuova legge è frutto di un complesso processo legislativo che è giunto alla formulazione definitiva in virtù dell’articolo 39, comma 12, del D.L. n.269 del 30 settembre 2003 che ha radicalmente modificato le modalità del gioco introducendo una gestione telematica degli apparecchi e della gestione del gioco lecito e prevedendo la individuazione, con procedure ad evidenza pubblica, di concessionari delle reti dell’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato. In applicazione di tale articolo 39 è stato adottato il D.M. n.86 del 12 marzo 2004 che ha esplicitato le funzioni della rete telematica da realizzare entro il 30 giugno 2004. Tale provvedimento applicativo, ed altri successivi, in particolare il DM dell’8 aprile 2004 e tutta la procedura di gara ad evidenza pubblica per la individuazione dei concessionari, sono stati adottati dai ricorrenti che si dolgono del fatto che attraverso atti amministrativi ed in assenza di un idonea copertura legislativa, sarebbe stata introdotta una riserva esclusiva per lo Stato per le attività di gestione della rete e del gioco piuttosto che concessioni di gestione telematica della sola rete, escludendo per contro i gestori, (anche quelli attualmente titolari di nulla osta), dalla possibilità di ottenere o conservare i nulla osta. 3. Tali doglianze non hanno pregio. Con la disposizione posta dal richiamato articolo 39 del D.l.vo n.269 del 2003 il legislatore ha previsto la individuazione di uno o più concessionari della rete e che: “Tale rete o reti consentono la gestione telematica, anche mediante apparecchi videoterminali, del gioco lecito”. Tale disposizione, per quanto sintetica, ha fatto venir meno la possibilità di qualsiasi diversa forma di gestione del gioco lecito, non consentendo la possibilità che, una volta realizzata la rete telematica, un soggetto possa aspirare a gestire gli apparecchi in argomento in virtù della sola titolarità del nulla osta di cui all’articolo 22 della legge 289 del 27 dicembre 2002. Con l’effetto, che solo al concessionario puo’ essere riconosciuta la possibilità di richiedere l’autorizzazione per la gestione del gioco non venendo così soppresso l’istituto del nulla osta, ma invece eliminata qualsiasi gestione del gioco che non sia quella telematica. Si noti che tale sistema concessorio non è una novità nel nostro ordinamento atteso che anche per tutti gli altri giochi leciti viene utilizzato lo strumento della concessione (cfr. ad es.art.1, 2 agosto 1982 n.528), strumento ormai tipico nel sistema dei giochi (Lotto, Superenalotto, Tris, Totocalcio, Gratta e Vinci, tutti affidati in concessione). Il concessionario agisce come Amministrazione e si sostituisce ad essa assumendo, secondo l’insegnamento della Cassazione penale, la veste di incaricato di pubblico servizio. D’altro canto è a sua volta controllato dalla P.A. concedente. Le apparecchiature, che restano di proprietà dei gestori, sono collegate in rete con il nuovo concessionario che ne risponde nei confronti della Amministrazione concedente. L’Amministrazione, con la selezione oggetto di impugnativa, non ha individuato un unico concessionario, ma più concessionari (nove), che si confrontano nel mercato in maniera dinamica e concorrenziale di modo tale che i vecchi gestori possano scegliere, per il collegamento in rete, il concessionario che assicuri le migliori condizioni. E’ il caso di ribadire che le apparecchiature di gioco possono essere non solo delle concessionarie, ma anche di terzi (i vecchi gestori), liberi di acquistarle sul mercato e di fornirle ai concessionari mediante contratti di noleggio, con l’obbligo di collegare in rete le apparecchiature con i concessionari che ne rispondono nei confronti dell’Amministrazione concedenti e degli utenti. L’Amministrazione ha fissato un tetto massimo del compenso per il collegamento delle apparecchiature pari al 3% delle giocate ed i concessionari, in tal senso, sono in concorrenza tra di loro potendo, il vecchio gestore, scegliere il concessionario più efficiente ed a minore costo. Il sistema lascia, quindi, ancora spazi alla libertà di iniziativa economica del privato già titolare del nulla osta, la cui capacità deve confrontarsi con un quadro non solo normativo ma anche tecnologico mutato. Del resto il vecchio gestore, ove in possesso dei requisiti stabiliti dal bando, ben poteva partecipare, anche in associazione temporanea di impresa, alla procedura di selezione e divenire lui stesso concessionario. Dal quadro così delineato emerge, perciò, che per la legge, esclusivamente al concessionario puo’ essere riconosciuta la possibilità di richiedere la autorizzazione per la gestione del gioco di cui al sesto comma dell’articolo 110 TULPS. Diversamente opinando, seguendo la tesi dei ricorrenti, se si ritenesse che solo con il DM 12.3.2004 n.86, che ha dettato le disposizioni per la gestione telematica degli apparecchi da divertimento ed intrattenimento, sarebbero state introdotte disposizioni tali da non consentire per i vecchi gestori il rilascio dei nulla osta, il ricorso sarebbe irrimediabilmente tardivo. Ed infatti, seguendo tale interpretazione, il DM n.86 sarebbe di immediata lesività andando ad incidere immediatamente sulla posizione giuridica di vecchi gestori privati, dall’atto amministrativo regolamentare, del loro nulla osta. Il DM sarebbe dunque immediatamente lesivo ingenerando un interesse attuale, e non solo potenziale, al suo annullamento (Cons. Stato, VI, 18.3.2003 n.1414)con l’effetto che il ricorso sarebbe quindi irricevibile in quanto notificato solo in data 29 luglio 2004 mentre il DM è stato pubblicato in GU in data 1 aprile 2004. 4. I ricorrenti hanno anche eccepito che le imprese concessionarie sono state investite di un doppio ruolo di controllore e controllato. Anche tale doglianza è infondata. Nel quadro legislativo oggi vigente in cui è stato individuato un concessionario di gioco, il controllo puo’ configurarsi tra il concessionario, che è l’unico responsabile del gioco, e la PA concedente, mentre il controllo del concessionario sul gestore (ora noleggiatore delle apparecchiature), è solo una conseguenza del fatto che lo stesso concessionario è l’unico responsabile del gioco. 5. Infondate sono le questioni di compatibilità con i principi costituzionali e comunitari sollevati dai ricorrenti avverso il D.L. n.269 del 2003. In un regime di riserva allo Stato del gioco, l’introduzione della gestione telematica degli apparecchi da intrattenimento e divertimento e la previsione di un regime concessorio con l’attribuzione a soggetti affidabili, di funzioni di controllo e gestione delle reti, appare coerente con i parametri di ragionevolezza normativa e con i principi di libertà di iniziativa economica fissati dalla nostra Costituzione. Se è vero infatti che ab origine vi è riserva ex art.43 Cost., ben lo Stato puo’ introdure un sistema concessorio che ribalti il precedente regime autorizzatorio con la intermediazione di una norma di legge ad hoc posta dall’articolo 39 del decreto legge del 2003. I ricorrenti hanno denunziato la incompatibilità della disciplina, introdotta dallo Stato italiano, con i criteri vincolanti e stringenti individuati in sede europea ed in primis, con il rispetto del principio di proporzionalità in base al quale il sacrificio alle libertà economiche deve essere contenuto nei limiti di un stretta strumentalità rispetto all’obiettivo concretamente avuto di mira (c.d. criterio del minimo mezzo). Orbene la Corte di Giustizia CE ha ritenuto le stesse normative nazionali compatibili col sistema comunitario laddove giustificate da motivi di pubblica utilità ed in specie di ordine, sicurezza, fede, tutela dei consumatori. In particolare la sentenza c.d. Gambelli,(Corte di Giustizia delle Comunità Europea C-243/01 del 6 nov. 2003) ha sottolineato che è il Giudice nazionale a dover valutare se le restrizioni siano giustificabili in base a prevalenti interessi generali. Con la sentenza Schindler del 24.3.1994, causa C-275/92, la Corte di Giustizia ha affermato, sotto il profilo dell’intervento dello Stato al fine di regolamentare l’attività economica (in materia di lotterie), che la normativa “puo’ risultare giustificata per il fatto che persegua scopi legati alla protezione dell’ordine sociale”. Con la sentenza Zenatti del 21.10.1999, causa C-67/98, la Corte ha ritenuto la normativa nazionale restrittiva, giustificata “..da esigenze imperative di interesse generale, quali la tutela del giocatore, la lotta alle frodi ed alle infiltrazioni criminali, sempre che le restrizioni imposte dalla normativa non siano sproporzionate rispetto a tali esigenze”. Anche la giurisprudenza nazionale ha ritenuto la legislazione italiana restrittiva del libero esercizio di attività imprenditoriali nel settore, compatibile con il diritto comunitario in quanto giustificata da esigenze imperative di interesse generale. Con la sentenza 26.4.2004 n.23271, le Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione hanno ritenuto che “La legislazione italiana, quindi, si propone non già di contenere la domanda e l’offerta di gioco, ma di canalizzarla in circuiti controllabili, al fine di prevenirne la possibile degenerazione criminale, sicchè tale legislazione risulta compatibile con il diritto comunitario”. Tale finalità, secondo la Suprema Corte, è appunto quella che determina la compatibilità della normativa italiana con quella comunitaria in quanto “a norma degli artt. 46 e 55 del Trattato CE, quelli di ordine pubblico e sicurezza pubblica, costituiscono motivi altrettanto (se non più) idonei a giustificare restrizioni ai principi di libero stabilimento e di libera prestazione dei servizi”. Si configura così, sempre per la Suprema Corte, “...un sistema integrato di controllo preventivo e di vigilanza continua ...idoneo a soddisfare quella imperativa esigenza di ordine pubblico che tende a contrastare le possibili degenerazioni criminali del settore quali frodi, riciclaggio del denaro sporco, usura e simili.” 6. In conclusione il ricorso non è meritevole di accoglimento. Spese ed onorari del giudizio possono essere compensati tra tutte le parti costituite. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sezione II, definitivamente pronunciando sul ricorso n.8309/2004 presentato da Aliffi ed altri contro Ministero dell’Economia e Finanze, Ministero dell’interno, Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, lo RESPINGE. Compensa spese ed onorari. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 27.4.2005 dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione seconda, con l’intervento dei signori giudici: Dr. Domenico LA MEDICA Presidente Dr.Roberto CAPUZZI Consigliere est. Dr.ssa Anna BOTTIGLIERI Referendario PRESIDENTE GIUDICE ESTENSORE